“Unabhängigkeit der Justiz” – Ausgabe 8/2015

“Unabhängigkeit der Justiz” – Ausgabe 8/2015

Ausgabe 8/2015 vom 10. August 2015 – Unabhängigkeit der Justiz – PDF Download

Die Eigendynamik, mit der vergangene Woche die Affäre um die Ermittlungen der Bundesanwaltschaft gegen das Blog netzpolitik.org eskalierte, erschreckt. Viele Justizpraktiker fragen sich, wie es sein kann, dass die rechtmäßige Wahrnehmung der Befugnisse und Pflichten eines Justizamtes zur öffentlichen Demontage seines Inhabers führt. Über die Tagesmedien verbreitete Mutmaßungen, Halb- und Unwahrheiten über Inhalt und Gang des Ermittlungsverfahrens haben zu dieser Eskalation wesentlich beigetragen. Manchem dürfte sich der Eindruck aufdrängen, es habe mit destruktiver Lust ein Exempel statuiert werden sollen, um den Machtanspruch einer gesellschaftlichen Gewalt zu festigen, die sich gelegentlich selbst als sakrosankt missversteht und dafür auch noch lauten politischen Beifall erhält. Es ist alles in allem ein unwürdiges Schauspiel, das viel vermeidbaren Schaden anrichtet und nur denen dient, die an einer besonnenen Betrachtung der Zusammenhänge kein echtes Interesse haben und dennoch darüber die Meinungshoheit beanspruchen.

Hier sollen diese Aspekte nicht weiter vertieft werden, sondern soll das Augenmerk einer rechtspolitischen Problematik gelten, die der offiziellen Darstellung zufolge Gegenstand von Meinungsverschiedenheiten des scheidenden Generalbundesanwalts und seines Dienstherrn und Auslöser für die vorzeitige Versetzung des Ersteren in den Ruhestand war. Die Rede ist von der „Unabhängigkeit der Justiz“, die der Generalbundesanwalt durch die Intervention des Justizministeriums als gefährdet erachtete. Es ist ein schwer wiegender Vorwurf, der an die Grundsätze von Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung rührt und nun von richterlichen Berufsverbänden aufgegriffen wird, um die seit langem bestehende Forderung nach einer Abschaffung des so genannten externen Weisungsrechts zu untermauern.

Es gibt keine Unabhängigkeit der Justiz

Eine Unabhängigkeit der Justiz wird zwar seit geraumer Zeit von Teilen der Rechtswissenschaft und zahlreichen Justizpraktikern als wünschenswert angesehen, sie existiert aber de lege lata nicht und ist auch nicht – entgegen der Presseerklärung des Generalbundesanwalts – durch die Verfassung geschützt. Das Grundgesetz erwähnt „die Justiz“ als solche an keiner Stelle und auch das Gerichtsverfassungsgesetz benutzt diesen Begriff lediglich in den Komposita „Bundesminister der Justiz“ und „Landesjustizverwaltung“. Nach Art. 97 Abs. 1 GG sind vielmehr die Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Danach sind Weisungen und jegliche sonstige Einflussnahme der Exekutive gegenüber Richtern im Hinblick auf deren rechtsprechende Tätigkeit unzulässig (vgl. BVerfGE 26, 79, 92 ff.; 36, 174, 185; 55, 372, 389; 60, 175, 214; 87, 68, 85; st. Rspr.). Angelegenheiten der Justizverwaltung sind von dieser Unabhängigkeit nicht erfasst. Auf eine Erweiterung der richterlichen Unabhängigkeit in diesem Sinne zielen die Initiativen der Richterverbände für eine Selbstverwaltung der Justiz (dazu ausführlich recht + politik, Ausgabe 11/2012 vom 15.11.2012).

Für Staatsanwälte gilt dieser verfassungsrechtliche Schutz nicht, was sich auch im einfachen Recht widerspiegelt. Nach § 146 GVG haben die Beamten der Staatsanwaltschaft den dienstlichen Anweisungen ihres Vorgesetzten nachzukommen. Welche Einrichtungen diese Dienstaufsicht ausüben, ergibt sich aus § 147 GVG – im Falle des Generalbundesanwalts ist dies der Bundesjustizminister. Dass Staatsanwälte nicht unabhängig agieren, obwohl sie Teil der „Justiz“ sind, ist danach unstreitig. Jeder Staatsanwalt kennt diese – nicht immer leicht zu ertragende – Weisungsgebundenheit gegenüber Vorgesetzten. Unumstritten ist gleichfalls, dass ein Beamter sich beamtenrechtlich nicht einfach weigern darf, Weisungen seines Dienstherrn Folge zu leisten. Ist der Beamte mit einer Weisung nicht einverstanden, trifft ihn eine zweimalige Pflicht zur Remonstration (vgl. § 63 Abs. 2 BBG, § 36 Abs. 2 BeamtStG). Auf diesem Wege soll eine fachliche Klärung der Angelegenheit herbeigeführt und der betroffene Beamte ggf. von der Ausführung der Weisung entlastet werden. Bei all dem handelt es sich um ein internes Verfahren, das keiner gerichtlichen Überprüfung offensteht. Das Risiko etwaiger nachteiliger Konsequenzen eines Ungehorsams trägt daher in jedem Fall – auch das ist unstreitig – der Beamte.

Gegenstand ausgiebiger Diskussionen im Schrifttum ist seit geraumer Zeit, wie weit auf der Ebene des einfachen Rechts das Weisungsrecht des Dienstherrn gegenüber Staatsanwälten reicht und reichen sollte. Selbstverständlich darf der Dienstherr – darauf berief sich das Bundesjustizministerium beim gegebenen Anlass – eine abweichende vertretbare rechtliche Auffassung im Wege der Weisung durchsetzen. Ebenso selbstverständlich darf ein Dienstherr verlangen, einen von der Staatsanwaltschaft beauftragten Sachverständigen von seinen Aufgaben zu entbinden. Schließlich hätte der Staatsanwalt kraft seiner Sachleitungskompetenz im Ermittlungsverfahren auch selbst diese Befugnis – mit einer Unterdrückung von Beweismitteln hat das nichts zu tun. Umgekehrt liegt auf der Hand, dass ein Dienstherr von dem untergebenen Beamten kein strafbares Verhalten fordern darf, etwa ein Handeln, das den Tatbestand der Strafvereitelung im Amt (§ 258a StGB), der Rechtsbeugung (§ 339 StGB) oder der Verfolgung Unschuldiger (§ 344 StGB) erfüllt. Da jeder Staatsanwalt als Funktionsträger der Exekutive verfassungsunmittelbar „an Gesetz und Recht gebunden“ ist (Art. 20 Abs. 3 GG), ergeben sich weitere Grenzen der Weisungsbefugnis aus dem Rechtsstaatsprinzip, die durch die obergerichtliche Rechtsprechung ausdifferenziert wurden. Der Dienstherr muss sich, mit anderen Worten, bei der Ausübung seiner Weisungsbefugnisse im Rahmen der Gesetze bewegen, d. h. er darf z. B. keine willkürlichen Entscheidungen herbeiführen und auch nicht gesetzlich verankerte Grundsätze des Strafverfahrens missachten.

Bedeutung des Legalitätsprinzips

Um einen derartigen zentralen Grundsatz handelt es sich bei dem in § 152 Abs. 2 StPO statuierten Strafverfolgungszwang, dem sog. Legalitätsprinzip. Danach ist die Staatsanwaltschaft grundsätzlich verpflichtet, bei Bestehen eines Anfangsverdachts wegen aller Straftaten einzuschreiten, sofern nicht ein Verfahrenshindernis besteht. Diese Pflicht gilt allerdings nur, „soweit nicht gesetzlich ein anderes bestimmt ist“. Damit sind die sog. Opportunitätsvorschriften u. a. in den §§ 153 ff. StPO angesprochen, die unter bestimmten Voraussetzungen dem Staatsanwalt ein Ermessen einräumen, von einem Einschreiten trotz Bestehens eines Anfangsverdachts abzusehen. In der Praxis der Strafverfolgung kommt den Opportunitätsregelungen eine ganz erhebliche Bedeutung zu, um bei der Vielzahl verfolgbarer Straftaten Schwerpunkte zu setzen und eine gewisse Effizienz des Einsatzes der Ressourcen der Strafverfolgungsbehörden zu gewährleisten. Darüber hinaus haben die Opportunitätsvorschriften eine wichtige verfassungsrechtliche Bedeutung: Sie schwächen das strenge Legalitätsprinzip ab und ermöglichen ein Absehen von der Strafverfolgung, wenn die verfolgten öffentlichen Interessen außer Verhältnis zu den dadurch vermittelten Beeinträchtigungen für Freiheitsrechte Betroffener stünden. Da bereits die Einleitung und Durchführung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens mit ganz erheblichen Eingriffen in Grundrechte verbunden ist, kann und muss auf diesem Wege im Einzelfall der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt werden (vgl. BVerfGE 90, 145, 187 ff.). Dass die Ausübung dieses Ermessens dem Weisungsrecht des Dienstherrn unterliegt, steht außer Zweifel.

Im Zuständigkeitsbereich des Generalbundesanwalts erfährt dieses Ermessen entsprechend dem politischen Zuschnitt seiner Aufgaben eine besondere Ausprägung: § 153d StPO erlaubt ein Absehen von der Strafverfolgung bei bestimmten politischen Straftaten – unter anderem auch bei Verdacht des Landesverrats –, „wenn die Durchführung des Verfahrens die Gefahr eines schweren Nachteils für die Bundesrepublik Deutschland herbeiführen würde oder wenn der Verfolgung sonstige überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen“. In dieser Regelung kommt die Wertung des Gesetzgebers zum Ausdruck, dass das öffentliche Interesse an der Verfolgung politischer Straftaten keineswegs oberste Priorität genießt, sondern gegebenenfalls gegenüber anderen legitimen öffentlichen Interessen zurückzutreten hat. Die Entscheidung hierüber ist – das offenbart schon der Gesetzwortlaut – eine originär politische, denn was die Gefahr eines schweren Nachteils für die Bundesrepublik Deutschland begründe, lässt sich nicht nach juristischen Maßstäben beantworten. Im Falle der Ermittlungen gegen netzpolitik.org hätte eine Einstellung des Verfahrens nach § 153d StPO eine elegante Lösung sein können. Zwar begründet allein der Umstand, dass durch ein solches Verfahren ein Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Pressefreiheit erfolgt, nicht einen „schweren Nachteil“ für das Staatsgebilde als solches. Unter Würdigung des konkreten Gewichts des Tatvorwurfs dürfte es aber möglich gewesen sein, „sonstige überwiegende öffentliche Interessen“ in Gestalt des Interesses an einer freien Medienberichterstattung überzeugend zu begründen. Präjudizien hierzu gibt es bislang nicht. Erfahrungsgemäß wird von dieser Einstellungsmöglichkeit nur sehr selten Gebrauch gemacht.

Keine politische Mehrheit für eine Einschränkung des Weisungsrechts

Vor dem Hintergrund der dargestellten verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Maßstäbe ist es nicht nur schief, von einer „Unabhängigkeit der Justiz“ zu sprechen, sondern auch missverständlich, deren vermeintlich verfassungsrechtlichen Schutz dem der Presse- und Meinungsfreiheit – wie die Presseerklärung des Generalbundesanwalts aber nahelegt – gegenüber-zustellen. Denn es gilt nicht, die Unabhängigkeit von Justizorganen, sondern den öffentlichen Strafverfolgungsanspruch gegen Freiheitsrechte Betroffener abzuwägen. In diesem Sinne hat das BVerfG mehrfach festgestellt, die Pressefreiheit genieße keinen generellen Vorrang gegenüber dem Interesse an einer wirksamen Strafverfolgung (vgl. BVerfGE 20, 162, 212 f., 222; 107, 299, 332 f; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 22.8.2000, 1 BvR 77/96). Die Unabhängigkeit der richterlichen ebenso wie die Weisungsabhängigkeit der staatsanwaltlichen Entscheidung sind – neben anderen prozeduralen Gestaltungen im deutschen Strafverfahren – lediglich Mittel, um im Bereich der Strafverfolgung das Rechtsstaatsprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und andere materielle Verfassungswerte zur Geltung zu bringen. Sie haben eine „dienende“ Funktion für den Grundrechteschutz und sind nicht Selbstzweck, mit dem sich eine Einschränkung von Grundrechten begründen ließe. Ob eine weitgehende Weisungsfreiheit der Staatsanwaltschaften ein geeigneteres prozessuales Mittel darstellte, den Grundrechteschutz zu verwirklichen, darüber freilich lässt sich füglich streiten.

Eine politische Mehrheit hat dieses Ansinnen bislang nicht für sich gewinnen können, und dies zeichnet sich auch für die Zukunft nicht ab. Ein schon 1976 vom Bundesministerium der Justiz vorgelegter Referentenentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Rechts der Staatsanwaltschaft wurde nach einer ablehnenden Entschließung der Justizministerkonferenz vom 30.6.1983 (vgl. DRiZ 1983, 446) nicht weiter verfolgt, entsprechende Initiativen seitens der Richterverbände wurden seitdem vom Gesetzgeber nicht aufgegriffen. Zwar hat die Parlamentarische Versammlung des Europarats mit ihrer Entschließung vom 30.9.2009 Deutschland aufgefordert, die Möglichkeit der Einzelfallweisung gegenüber Staatsanwälten aufzugeben, da diese frei von politischer Einflussnahme ihre Aufgaben müssten erfüllen können. Doch auch diese deutlichen Worte haben nicht zu einem Gesinnungswandel geführt. Von zahlreichen Praktikern wird dies bedauert. Man sollte dabei aber wahrnehmen, dass die Übernahme der politischen Verantwortung für das staatsanwaltliche Handeln durch den Dienstherrn nicht nur die dafür notwendige demokratische Legitimation vermittelt, sondern den betroffenen Staatsanwalt auch entlastet. Zurecht wird deshalb vom Dienstherrn erwartet, dass er sich schützend vor den Beamten stellt. Auch sollte die besoldungs- und laufbahnmäßige Gleichordnung von Richterschaft und Staatsanwaltschaft in zahlreichen Bundesländern nicht die fundamentalen funktionalen Unterschiede der Ämter vergessen machen. Die Gerichte leisten in Deutschland de facto eine wirksame Kontrolle der staatsanwaltlichen Tätigkeit. Wollte man hier noch Verbesserungsbedarf suchen, sollte man weniger an eine Stärkung der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften als vielmehr an eine klarere Trennung der jeweiligen Laufbahnen denken. Aus der Perspektive des Grundrechtsschutzes gibt es jedenfalls ein praktisches Bedürfnis für eine Neuverortung der Staatsanwaltschaften im Gewaltengefüge nicht, und es lässt sich, wie gezeigt, auch nicht aus dem gegebenen Fall ableiten. Einer etwaigen Gefahr des „Anscheins einer politischen Instrumentalisierung“ der Staatsanwaltschaft (Frank, ZRP 2010, 147) aber begegnet man am besten durch mehr Transparenz bei der Weisungserteilung und gute Pressearbeit.

 

 

 Markus Löffelmann