Selbstverwaltung der Justiz – Ausgabe 10/2012

Selbstverwaltung der Justiz – Ausgabe 10/2012


Ausgabe vom 15. November 2012 – Selbstverwaltung der Justiz – PDF Download

„Selbstverwaltung der Justiz“ ist das Hamsterrad unter den rechtspolitischen Themen. Von den Berufsverbänden mit viel Eifer in Bewegung gehalten dreht es sich unablässig um die eigene Achse, mal schneller mal langsamer, ohne eine Distanz zu verkürzen, ohne ein Ziel zu erreichen. In Bodenfreiheit gehalten von der Ministerialbürokratie auf der einen und den Volksvertretungen auf der anderen Seite.

Die Metapher mag konstruiert erscheinen. Alleine die Entwicklung der Debatte aber entfaltet eine eigene Aussagekraft, handelt es sich doch weitgehend um eine Binnenauseinandersetzung innerhalb der Dritten Gewalt. Die geringe Bereitschaft der Exekutive und Legislative, sich substanziell und ernsthaft  mit den Forderungen der Richterverbände auseinanderzusetzen überrascht, ließe sich aus der Thematik doch füglich politisches Kapital schlagen.

Die Regelungsmodelle der Richterverbände

Ausgangspunkt der Überlegungen zu einer Selbstverwaltung der Justiz ist die Idee einer der gesetzgebenden und der verwaltenden ebenbürtigen rechtsprechenden Gewalt. Dem widerspreche es, dass die Justiz am Gängelbande der Justizverwaltungen hängt, budgetmäßig und personalverwaltungstechnisch von diesen abhängig, berichtspflichtig und in Einzelfällen direkten und indirekten Weisungen ausgesetzt.

Nach dem so genannten Zwei-Säulen-Modell des Deutschen Richterbundes (DRB) sollen diese Defizite durch die Einrichtung eines Justizwahlausschusses (JWA) und eines Justizverwaltungsrats (JVR) auf Bundesebene und in jedem der Länder behoben werden. Der JWA ist nach diesem Modell zur Hälfte mit direkt gewählten Vertretern der Richterschaft und der Staatsanwaltschaften besetzt und zur anderen Hälfte mit Parlamentariern im Verhältnis der jeweiligen Fraktionsstärke. Aufgabe des JWA ist die Wahl der Mitglieder des JVR für eine Amtszeit von sechs Jahren und die Letztentscheidung  bei strittigen Personalangelegenheiten. Der Justizpräsident, der den JVR nach außen vertritt, soll aus der Mitte seiner Mitglieder vom Parlament mit Zweidrittelmehrheit gewählt werden. Der JVR übernimmt nach diesem Modell die bisherigen Aufgaben der Justizverwaltung, namentlich auch die Budgethoheit; bei Personalentscheidungen sollen zudem die Richter- und Staatsanwaltsvertretungen echte Mitwirkungsrechte erhalten. Gesetzgebungsaufgaben sollen bei den Justizministerien verbleiben.

Der Gegenentwurf der Neuen Richtervereinigung (NRV) setzt anstelle eines Justizverwaltungsrats auf Gerichtsbarkeitsräte, die zu zwei Dritteln aus von der Richterschaft gewählten richterlichen Mitgliedern und zu einem Drittel aus vom Parlament gewählten im Rechtsleben erfahrenen Personen bestehen soll, die keiner der anderen Gewalten angehören. Der Problematik einer transparenteren Personalpolitik begegnet das Modell der NVR mit der Idee der Gleichwertigkeit der Richterämter und Einheitlichkeit der Richterbesoldung. In Zukunft soll es nur mehr unterschiedliche richterliche Funktion geben.

Bei den Vertretungen der Exekutive und Legislative sind diese Vorschläge bislang auf wenig Resonanz und Interesse gestoßen. Es wird argumentiert, dass sich das bisherige System durchaus bewährt habe und die Vorzüge der neuen Modelle in keinem vernünftigen Verhältnis zum Aufwand ihrer Umsetzung stünden. Die vorgeschlagenen Alternativen könnten auch keine Verbesserungen im Hinblick auf eine effizientere Haushaltsführung und eine transparentere Personalpolitik gewährleisten. Eine Entscheidungshoheit, die innerhalb der Dritten Gewalt angesiedelt ist, könne ebenfalls durch partikulare Interessen und politische Einflussnahmen determiniert werden. Auch ähnliche Modelle in anderen Staaten zeigten nicht die notwendige Effizienz, die sich nationale Interessenvertreter von einem Systemwechsel versprächen.

Der systemische Vorzug der alternativen Modelle

So sehr diese Kritik aus der Sicht exekutiver Interessenwahrnehmung nachvollziehbar ist, so kurz greift sie auch. Der entscheidende Gesichtspunkt, der für einen Wandel in der Verwaltung der Dritten Gewalt spricht ist nicht eine hypothetische – und dementsprechend beliebig interpretierbare – Folgenabwägung, sondern ein prozeduraler Gedanke: Die Regelungsmodelle der Richterverbände setzen an die Stelle starrer Verwaltungsstrukturen flexible Mechanismen, durch die eine immer neue Zusammensetzung der entscheidenden Stellen gewährleistet wird. Auf diese Weise begegnen sie dem verbreiteten Vorwurf an die Ministerialbürokratie, sie betreibe Personalverwaltung in erster Linie zur Sicherung eigener Privilegien. Ob dieser Vorwurf in seiner Pauschalität gerechtfertigt ist, soll hier nicht thematisiert werden. Es geht bei der Frage der Selbstverwaltung nicht in erster Linie darum, eine für den Betrachter nachvollziehbare Personalentwicklung zu ermöglichen, Haushaltsrechte zu emanzipieren oder die richterliche Unabhängigkeit zu wahren. Von Einzelfällen abgesehen dürfte es bei uns kaum Richterinnen und Richter geben, die sich durch das Eröffnen beruflicher Perspektiven oder das Erdulden subtiler Repressalien in ihren Entscheidungen beeinflussen lassen.

Es geht um nicht mehr und nicht weniger als die Einsicht in systemische Zusammenhänge und deren Umsetzung. Systeme büßen mit der Dauer ihres Bestandes an Flexibilität ein. Sie kapseln sich ab, verfestigen sich in sich selbst, werden impermeabel und verlieren ihre Absorptionsfähigkeit für Einflüsse von außen. Man kann diesen Zusammenhang an unzähligen Beispielen politischer, wirtschaftlicher, biologischer und physikalischer Systeme nachvollziehen. Demokratische Mechanismen besitzen – unabhängig von Überzeugungen ideologischer Art – den Vorzug, dass sie die Flexibilität gewährleisten, die ein System aufweisen muss, um auf Veränderungen seiner Rahmenbedingungen und der Anforderungen, die an sein Funktionieren gestellt werden, reagieren zu können. Diese Flexibilität ist ein Eigenwert, den man nicht gegen das erfolgreiche Funktionieren eines Systems, gegen Nutzenerwägungen also, aufwiegen kann. Systeme müssen allgemein in der Lage sein, Veränderungsdruck zu verarbeiten, andernfalls droht die Gefahr ihres Kollabierens. Dieser Veränderungsdruck muss keineswegs artikuliert sein, rational, argumentativ nachvollziehbar, kognitiv sinnvoll, es kann sich um einen nur gefühlten Druck handeln, um ein „diffuses Wechselbedürfnis“ wie man es hinlänglich aus dem Bereich politischer Wahlen kennt. Die große Stärke demokratischer Systeme liegt darin, dass sie auch denen Einfluss gewähren, die nur über eine Stimme verfügen und nicht über die Fähigkeit oder die Bereitschaft, sie als ein Instrument der Überzeugung zu nutzen oder erheben zu wollen.

Unser politisches Leben atmet durch die Membran seines Systems. Im Rahmen von good governance-Projekten der politischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit exportiert Deutschland die Idee der Durchlässigkeit hoheitlicher Gewalt in alle Welt. Ausländischen Betrachtern erscheint es befremdlich, dass in Deutschland eine durchlässige Ausgestaltung der Dritten Gewalt nicht umgesetzt ist. Im europäischen Raum ist Deutschland mit seinem System der exekutiven Einbindung neben wenigen anderen Staaten eine Ausnahmeerscheinung. Im Europäischen Netzwerk der Justizverwaltungsräte (European Network of Councils for the Judiciary – ENCJ), welches sich zur Aufgabe gemacht hat, auf europäischer Ebene für den Gedanken einer organisatorisch unabhängigen Dritten Gewalt zu werben und diesen innerhalb der Institutionen nachhaltig zu verfestigen,  nimmt Deutschland lediglich eine Beobachterrolle ein. Die Aufforderung des Europarats, an diesem Zustand etwas zu ändern, ist hierzulande ohne wahrnehmbare Wirkung verhallt.

Etikettierungsprobleme in der Selbstverwaltungsdebatte

Vielleicht handelt es sich auch hier – wie so oft im rechtspolitischen Bereich – um ein Etikettierungsproblem, das den von den Berufsverbänden erwünschten Fortschritten im Wege steht und eine politische Blockade bewirkt. Der Begriff „Selbstverwaltung“ ist unpräzise und missverständlich, denn er impliziert eine Abkapselung der Justiz, suggeriert Kontrolllosigkeit und dabei geht es – das ist die Intention der Gewaltenteilung oder besser Gewaltenverschränkung (Artikel 20 Abs. 2 S. 2 GG) in Deutschland – vielmehr um eine wechselseitige Einbindung hoheitlicher Gewalt. Vielleicht wäre es politisch klüger und inhaltlich richtiger, von einer „Nachhaltigkeit der Verwaltung“ in der Justiz zu sprechen oder etwas prägnanter von „Guter Justizführung“ oder „Guter Justizsteuerung“ (good judicial government), denn darum geht es der Sache nach. Zentrale im Bereich der internationalen Zusammenarbeit entwickelte Maßstäbe für nachhaltiges Wirken wie Eigenverantwortung, Ergebnisorientiertheit und Rechenschaftspflicht tragen sachorientierte Entwicklungen auf nationaler Ebene nicht minder, ihre Beachtung wäre der Beginn einer Art von eigengesteuerter Entwicklungshilfe nach innen.

Vielleicht auch sollte man den Gesichtspunkt gefährdeter richterlicher Unabhängigkeit nicht zu sehr in den Vordergrund rücken, um in der Öffentlichkeit nicht falsche Vorstellungen zu erzeugen – wenngleich eine starre exekutive Führung gegen Abhängigkeiten schlecht immunisiert. Ähnliches gilt für das Argument begrenzter personeller und sächlicher Ressourcen. Ressourcenknappheit ist nur insoweit ein systemimmanentes Phänomen, als das System Ressourcen selbst erzeugt oder Einfluss auf die Effizienz und Effektivität ihrer Verwendung hat.

Alle diese Gesichtspunkte, die in der Öffentlichkeit den Anschein eines Eintretens für Interessen einer geringen Zahl ohnehin privilegierter Träger hoheitlicher Gewalt erzeugen und die deshalb schwierig zu kommunizieren sind sowie den Widerspruch herausfordern, die verfassungsmäßige Absicherung der richterlichen Unabhängigkeit diene nicht einer Verbesserung der Arbeitsbedingungen des einzelnen Richters, verstellen den Blick auf den maßgeblichen größeren Zusammenhang: Nämlich, dass ein hohes Maß an Transparenz und Flexibilität in allen Bereichen der Ausübung hoheitlicher Gewalt eine unerlässliche Voraussetzung für die Möglichkeit und Wirksamkeit öffentlicher Kontrolle und Einflussnahme und für Nachhaltigkeit ist. Demokratische Strukturen begünstigen nachgewiesenermaßen diese Werte, ersetzen sie aber nicht und führen sie auch nicht automatisch herbei. Umgekehrt sind sie auch in autoritären Systemen grundsätzlich möglich. Aussagekräftige Personalentwicklungsrichtlinien und ein durchsichtiges Beurteilungswesen, differenzierte Haushaltsberichte, ein offener Umgang mit Systemschwächen (man denke an die Debatte zur Sicherheit in Gerichtsgebäuden), die grundsätzliche öffentliche Bekanntmachung aller administrativen Entscheidungen, allgemein eine intensivere Öffentlichkeitsarbeit, um das Wirken der Justiz auch politisch interessant und besser kommunizierbar zu machen – all dies wäre ein Anfang, um mehr Transparenz, Flexibilität und Nachhaltigkeit herzustellen, wollte man die Anstrengungen eines Systemwechsels scheuen.

Die Dritte Gewalt hat ohne Zweifel viel Potenzial, gesellschaftlich und auch politisch. Im Wege des „Rechtsexports“ verstehen wir dieses Potenzial geschickt zur Förderung deutscher Interessen im Ausland zu nutzen. Es wird Zeit, dass die Politik der Dritten Gewalt auch im Innern die Aufmerksamkeit und Wertschätzung entgegenbringt, die sie verdient.