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Rechtspolitik der 18. Legislatur – Ein vorläufiges Resümee – Ausgabe 12/2016

Ausgabe vom 20. Dezember 2016 – Rechtspolitik der 18. Legislaturperiode – PDF Download

Die konstituierende Sitzung des 18. Deutschen Bundestags fand am 22. Oktober 2013 statt. Nach 1155 Tagen seines Wirkens und angesichts bereits eingeleiteter Präliminarien des nächsten Wahlkampfes stellt sich die Frage nach den im rechtspolitischen Bereich erzielten Wirkungen. Die Flut der Gesetze und Gesetzentwürfe ist enorm gewesen, zweifelsohne, auch ohne dies nominal nachzuvollziehen, viel größer als in den Legislaturperioden zuvor. Die Masse der im Koalitionsvertrag vereinbarten Vorhaben, welche mit großem Fleiß abgearbeitet wurden, ist beeindruckend. Betrachtet man die ganze Breite des Ertrags in der Tiefe, so stellt sich der Befund jedoch ernüchternd dar, ja enttäuschend, nicht selten auch ärgerlich. Denn eine Vielzahl von Vorhaben erscheint aus Sicht der Rechtsanwendung im besten Falle entbehrlich, andere problematisch und einige sogar kontraproduktiv. Weniger, so drängt es sich auf, wäre mehr gewesen.

Kursorische Bestandsaufnahme aktueller rechtspolitischer Vorhaben

Zu den entbehrlichen Gesetzesvorhaben zählen

  1. das Gesetz zur Änderung des Personalausweisgesetzes, zur Einführung eines Ersatz-Personalausweises und zur Änderung des Passgesetzes vom 20.06.2015 (BGBl I S. 970), mit dem der Gedanke verfolgt wurde, der Entzug des Personalausweises bei Terrorverdächtigen stelle ein wirksames Mittel dar, Sympathisanten islamistischen Terrors davon abzuhalten, sich solchen Gruppierungen anzuschließen (dazu näher recht + politik, Ausgabe 1/2015);
  2. das Gesetz zur Änderung der Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten vom 12.06.2015 (BGBl I S. 926), mit dem in symbolträchtiger Weise und in der Hoffnung, zur Ausführung terroristischer Akte bereite Personen hiervon abzuschrecken, bereits die Ausreise zu Terrorzwecken unter Strafe gestellt wurde (dazu näher recht + politik, Ausgabe 2/2015);
  3. das Gesetz zur erleichterten Ausweisung von straffälligen Ausländern und zum erweiterten Ausschluss der Flüchtlingsanerkennung bei straffälligen Asylbewerbern vom 11.03.2016 (BGBl I S. 394), mit dem zwar die Anforderungen an Ausweisungen moderat abgesenkt werden, ohne aber zugleich die gerichtlichen Verfahren der aufwändigen Einzelfallprüfung zu vereinfachen (dazu näher recht + politik, Ausgabe 1/2016);
  4. der Entwurf eines Gesetzes zur Strafbarkeit von Sportwettbetrug und der Manipulation von  berufssportlichen Wettbewerben, der sich nicht nur als lediglich symbolische Gesetzgebung darstellt, sondern angesichts der hohen Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Sport beimisst, auch als lückenhaft, halbherzig und wenig stringent (dazu näher recht + politik, Ausgabe 2/2016);
  5. der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuchs, des Jugendgerichtsgesetzes und der Strafprozessordnung, mit dem unter anderem die Verhängung eines bis zu sechsmonatigen Fahrverbots als mögliche Nebenstrafe auf alle Straftaten ausgedehnt werden soll;
  6. die aufwändige Initiative zur Reform der Tötungsdelikte, die das Stadium eines Gesetzentwurfs noch nicht erreicht hat und – wie schon bei früheren Anläufen – in dieser Legislaturperiode vermutlich auch nicht mehr erreichen wird;
  7. die jüngste Initiative zur Anhebung der Mindeststrafe für Wohnungseinbruchsdiebstahl von drei auf sechs Monate und damit die Revidierung einer vom Gesetzgeber mit der Einfügung des minder schweren Falls erst mit Gesetz vom 01.11.2011 (BGBl I S. 2130) getroffenen Entscheidung.

Aus Sicht der Rechtsdogmatik und Rechtsanwendung hoch problematisch erscheinen

  1. das Gesetz zur Bekämpfung von Doping im Sport vom 10.12.2015 (BGBl I S. 2210), mit dem ein fragwürdiges Rechtsgut der Fairness im Sport etabliert und ein Sonderstrafrecht für eine bestimmte Berufsgruppe geschaffen wurde (dazu näher recht + politik, Ausgabe 11/2013 und Ausgabe 3/2015);
  2. die bislang nicht realisierte Initiative der 84. Justizministerkonferenz und des Koalitionsvertrags (S. 101) zur Schaffung eines Unternehmensstrafrechts, das mit den dogmatischen Grundlagen des herkömmlichen Strafrechts brechen würde (dazu näher recht + politik, Ausgabe 1/2014);
  3. der Entwurf eines Gesetzes zur Einführung der elektronischen Akte in Strafsachen, der nicht nur mit den etablierten Arbeitsweisen in der Strafjustizpraxis in Konflikt tritt, sondern zudem Belange des Schutzes hochsensibler Daten eminent unterschätzt (dazu näher recht + politik, Ausgabe 12/2014);
  4. das Gesetz zur Einführung einer Speicherpflicht und einer Höchstspeicherfrist für Verkehrsdaten vom 10.12.2015 (BGBl I S. 2218), mit dem die datenschutzrechtliche Schieflage zwischen kommerzieller und hoheitlicher Nutzung personenbezogener Daten weiter verfestigt wurde (vgl. zu dieser Thematik recht + politik, Ausgabe 1/2012 und Ausgabe 11/2015);
  5. das Gesetz zur Novellierung des Rechts der Unterbringung in einem psychiatrischen Krankenhaus gemäß § 63 des Strafgesetzbuches und zur Änderung anderer Vorschriften vom 08.07.2016 (BGBl I S. 1610), das die Rechtsanwendungspraxis aufgrund der unklaren Ausgestaltung der Norm vor neue Schwierigkeiten stellt (dazu recht + politik, Ausgabe 9/2015);
  6. das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Menschenhandels und zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes sowie des Achten Buches Sozialgesetzbuch vom 11.10.2016 (BGBl I S. 2226), das erst durch die Änderungsvorschläge des 6. Ausschusses im Gang des Gesetzgebungsverfahrens gravierende systematische Mängel erfahren hat und den Anspruch auf größere Praxistauglichkeit klar verfehlt (dazu näher recht + politik, Ausgabe 10/2015);
  7. der Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses 2008/841/JI des Rates vom 24.10.2008 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, mit dem bei gleichzeitiger Einschränkung des Kreises der Bezugstaten eine unter Bestimmtheitsgesichtspunkten problematische weitere und weichere Definition des Begriffs der „Vereinigung“ i. S. d. §§ 129, 129a StGB eingeführt werden soll und dadurch Strafbarkeitslücken geschaffen werden;
  8. der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, mit dem zentrale Rechte Betroffener auf ein faires Verfahren zugunsten einer größeren Effizienz bei der justiziellen Zusammenarbeit innerhalb der EU geopfert werden soll (dazu näher recht + politik, Ausgabe 8/2014);
  9. der Entwurf eines Gesetzes zur Strafbarkeit der gewerbsmäßigen Förderung der Selbsttötung, der für die Begründung der Strafbarkeit nicht auf den maßgeblichen Aspekt der Eigenverantwortlichkeit des Suizidenten abstellt, sondern auf das Motiv des Helfers (dazu näher recht + politik, Ausgabe 1/2013).

Als in weiten Teilen kontraproduktiv für die Funktionsfähigkeit der Rechtspflege und den Rechtsschutz Betroffener einzuschätzen sind

  1. der Entwurf eines Gesetzes zur Reform der strafrechtlichen Vermögensabschöpfung, mit dem zugunsten fiskalischer Interessen ein hohes Maß an Rechtsunsicherheit hergestellt und die Ressourcen der Justiz durch die Fokussierung auf einen hohen Aufwand verursachende Nebenentscheidungen weiter belastet werden (dazu näher recht + politik, Ausgabe 6/2016);
  2. der Entwurf eines Gesetzes für ein effektiveres und praxistauglicheres Strafverfahren, das entgegen seinem Namen und Anspruch mit einer Reihe von „verteidigungsfreundlichen“ Änderungen und mit dem Bestreben, die sehr aufwändige audiovisuelle Vernehmung von Zeugen und Beschuldigten zum Standard zu machen, die Funktionsfähigkeit der Strafrechtspflege ernsthaft zu gefährden geeignet ist (dazu näher recht + politik, Ausgabe 10/2016);
  3. und das schon im Vorfeld umstrittene Gesetz zur Verbesserung des Schutzes der sexuellen Selbstbestimmung vom 04.11.2016 (BGBl I S. 2460), durch dessen gravierende handwerkliche Mängel, die derzeit das Bundesverfassungsgericht beschäftigen (Az. 2 BvR 2325/16), der Deutsche Bundestag das für die Öffentlichkeit wichtige Thema kollektiv beschädigt hat (dazu näher recht + politik, Ausgabe 7/2016 und Ausgabe 4/2016).

Neben dieser langen „Mängelliste“ stehen freilich auch einzelne Projekte, die aus Sicht der Rechtsanwendung weitgehende Zustimmung verdienen:

  1. das Gesetz zur Bekämpfung von Korruption im Gesundheitswesen vom 30.05.2016 (BGBl I S. 1254), mit dem der strafrechtliche Schutz von Patientinnen und Patienten vor korruptiven Praktiken von Pharmakonzernen, Klinik- und Laborbetreibern, Ärzten und anderen in der Gesundheitsversorgung tätigen Personen maßgeblich verbessert wurde (dazu näher recht + politik, Ausgabe 9/2014);
  2. das 3. Opferrechtsreformgesetz vom 21.12.2015 (BGBl I S. 2525), mit dem unter anderem die psychosoziale Prozessbegleitung für Opfer von Straftaten einer gesetzlichen Regelung zugeführt wurde (dazu näher recht + politik, Ausgabe 11/2014);
  3. der Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes gegen Nachstellungen, mit dem der Straftatbestand der Nachstellung von einem Erfolgsdelikt in ein Eignungsdelikt umgewandelt und aus dem Katalog der Privatklagedelikte gestrichen werden und dadurch ein verbesserter strafrechtlicher Schutz von Stalking-Opfern erreicht werden soll;
  4. der Entwurf eines Gesetz über die Erweiterung der Medienöffentlichkeit in Gerichtsverfahren, mit dem unter anderem auf die im Münchner NSU-Verfahren aufgetretenen Probleme im Zusammenhang mit der Begrenzung der Anzahl journalistischer Prozessbeobachter (dazu näher recht + politik, Ausgabe 4/2013) reagiert werden soll;
  5. das am 21.10.2016 beschlossene Gesetz zur Regelung der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes, mit dem – bislang international ohne Vorbild – erstmals ein rechtlicher Rahmen für eine Auslandstätigkeit eines Nachrichtendienstes und seine Kooperation mit ausländischen Geheimdiensten geschaffen wurde (dazu näher recht + politik, Ausgabe 8/2016 und Ausgabe 6/2015);
  6. und vermutlich auch das Gesetz zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten und zur Stärkung des Bestellerprinzips bei der Wohnungsvermittlung (BGBl I S. 610), auch wenn dieses anerkannter Maßen noch über Vollzugsdefizite verfügt und der weiteren Nachsteuerung bedarf.

Als Ertrag dieser – keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebenden, aber die bedeutendsten Vorhaben wohl erfassenden – kursorischen Bewertung können zwei hervorstechende Merkmale der jüngeren Rechtspolitik festgehalten werden:

Erstens folgt sie ganz offenbar thematisch der Überzeugung, dass rechtspolitische Gestaltung in erster Linie den Einsatz des Steuerungsinstruments des Strafrechts meint. Damit steht sie in einer gefestigten, gerade in jüngerer Zeit aber in der Strafrechtswissenschaft wieder vehement kritisierten (vgl. etwa Bittmann, NStZ 2016, 249; Zabel, ZRP 2016, 202; Hamm, NJW 2016, 1537; Frisch, NStZ 2016, 16) Tradition, Strafrecht nicht als ultima ratio, sondern prima ratio hoheitlichen Eingreifens anzusehen. Nach verfassungsrechtlichen Maßstäben dienen Strafnormen dem Schutz elementarer Werte des Gemeinschaftslebens (vgl. BVerfGE 27, 18, 29; 39, 1, 46; 45, 187, 253), der Sicherung der Grundlagen einer geordneten Gesellschaft (vgl. BVerfGE 88, 203, 257) und der Bewahrung wichtiger Gemeinschaftsbelange (vgl. BVerfGE 90, 145, 184). Weil Strafrecht ultima ratio hoheitlichen Eingreifens ist, darf der Staat dieses Instrument nur einsetzen, „wenn das inkriminierte Verhalten über sein Verbotensein hinaus in besonderer Weise sozialschädlich und für das Zusammenleben der Menschen unerträglich, wenn seine Verhinderung besonders dringlich ist“ (BVerfGE 120, 224, 240). Diese enge Zielsetzung ist in den zahlreichen kriminalpolitischen Vorhaben der laufenden Legislaturperiode nicht erkennbar und auch nicht gewollt (vgl. Maas, NStZ 2015, 305 ff.). Hinzu kommt, dass neuere Strafnormen in zunehmendem Maße über subjektive strafbarkeitsbegründende Merkmale verfügen, die zwangsläufig zu praktischen Vollzugsdefiziten führen.

Zweitens zeichnet sich der Geist der gegenwärtigen Rechtspolitik durch ein ganz überwiegend kleinteiliges Vorgehen aus, das offenbar mittels einer Initiierung zahlreicher insulärer Gesetzesänderungen in hoher Frequenz auf die Erzeugung maximaler öffentlicher Aufmerksamkeit angelegt ist. Das ist an sich kein Malus, verschaffte diese Philosophie doch den rechtspolitischen Themen eine deutlich größere und wünschenswerte mediale Präsenz als in der Vergangenheit. Problematisch daran ist, dass manche Themen, wie die Reform des Sexualstrafrechts als prominentestes Beispiel zeigt, sich auch inhaltlich von der reduktionistischen medialen Dynamik leiten lassen, was in gesetzestechnische und inhaltliche Mängel mündet, auf deren Behebung oder Vermeidung die Fachebenen in den zuständigen Ressorts dann nur mehr wenig Einfluss haben. Große Reformen bleiben auf diese Weise zudem versagt.

Wichtige aktuelle rechtspolitische Themen

Dass in der gegenwärtigen Legislaturperiode bislang wichtige „große“ rechtspolitische Themen zugunsten kleinteiliger Justierungen vernachlässigt wurden und damit ohne Not das Gestaltungspotenzial der Großen Koalition vertan wurde, ist der gravierendste Kritikpunkt, der sie im rechtspolitischen Bereich trifft. Namentlich zählen zu diesen bedeutenden und schwierigen Themen:

  1. Reform des Datenschutzrechts: In keiner anderen Rechtsmaterie fallen normativer Anspruch und rechtstatsächliche Umsetzung derzeit weiter auseinander als im Recht des Datenschutzes. Durch die Digitalisierung zahlreicher Lebensbereiche sind personenbezogene Daten, die einem besonderen verfassungsrechtlichen Schutz unterliegen, zu einer ubiquitären und in höchstem Maße gefährdeten Größe geworden. Während der Datenschutzdiskurs ausgehend vom „Volkszählungsurteil“ des BVerfG lange Zeit ausschließlich mit Blick auf hoheitliche Eingriffe in Datenschutzrechte geführt wurde, wächst allmählich die Sensibilität dafür, dass eine weitaus größere Gefahr für diese Rechte von Seiten der kommerziellen Datenverarbeitung droht (vgl. etwa die Beiträge von Hoffmann-Riem, Schaar und Rossi in: Papier/Münch/Kellermann, Freiheit und Sicherheit, 2016; ferner recht + politik, Ausgabe 3/2012 und Ausgabe 5/2015). Die insoweit bestehende fundamentale Schieflage auszugleichen, macht es erforderlich, Datenschutz im Lichte der technischen, sozialen und kulturellen Veränderungen der jüngeren Zeit grundsätzlich neu zu denken und auszurichten. Das Versprechen der Großen Koalition, das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme „mit Leben (zu) füllen“ (Koalitionsvertrag, S. 104) sowie „Freiheit und Sicherheit im Internet zu schützen“ (a. a. O. S. 103) wurde bisher im rechtspolitischen Bereich nicht eingelöst. Dass die Regierungschefin kürzlich im Rahmen ihrer Parteitagsrede am Nikolaustag – von der Öffentlichkeit weitgehend unkommentiert und unwidersprochen – erklärte, „die Idee, dass man sparsam mit Daten umgeht, gehört ins vergangene Jahrhundert“, stellt eine beängstigende Kapitulation des Datenschutzes vor den kommerziellen Interessen der Datenwirtschaft dar. Hier – ggf. auch durch die Schaffung expliziten weiter gehenden Grundrechtsschutzes, wie dies u. a. die Initiative für eine Charta der digitalen Grundrechte auf europäischer Ebene anstrebt – ein entgegengesetztes Vorzeichen zu setzen und auf einfachgesetzlicher Ebene (etwa im Bereich des Urheberrechts, näher dazu recht + politik, Ausgaben 2/2012 und Ausgabe 4/2012) praktikable Lösungen zu schaffen, stellt eine der anspruchsvollsten und zugleich vordringlichsten rechtspolitischen Aufgaben der Zukunft dar.
  2. Reform des materiellen Strafrechts: Der seit Jahrzehnten bestehende Zug zu einer immer weiteren Verschärfung des Strafrechts bedarf einer kritischen Überprüfung. Straftatbestände, bei denen nicht „das inkriminierte Verhalten über sein Verbotensein hinaus in besonderer Weise sozialschädlich und für das Zusammenleben der Menschen unerträglich“ ist, sollten auf die Möglichkeit ihrer Abschaffung hin überprüft werden. So handelt es sich z. B. bei der Strafbarkeit des Geschwisterinzests (§ 173 StGB) um eine – schon aus rechtstatsächlichen Gründen – entbehrliche und dogmatisch höchst angreifbare Strafnorm, deren Revision bereits 2014 vom Deutschen Ethikrat empfohlen wurde. Derlei Spielräume für Entkriminalisierung zu nutzen, ist originäre Aufgabe des Gesetzgebers – nichts anderes ist die Botschaft des BVerfG in seiner die genannte Strafnorm betreffenden Entscheidung vom 26.02.2008 (2 BvR 392/07). Auch die Strafnormen des Staatsschutzrechts erscheinen heute nicht mehr durchgängig zeitgemäß (vgl. dazu recht + politik, Ausgabe 9/2016 und Ausgabe 8/2015). Einer Überprüfung bedürfen außerdem Strafnormen des Betäubungsmittel- und Arzneimittelgesetzes, die massivste Strafdrohungen für Verhaltensweisen vorsehen, deren Unrecht im öffentlichen Bewusstsein nicht mehr im selben Maße wie früher verankert ist und damit zu einer Etikettierung und Inkriminierung weiter Bevölkerungsteile führt. Eine Kriminalrechtspolitik, die auf gesellschaftliche Veränderungen nur mit immer neuen und „schärferen“ Strafgesetzen reagiert, macht sich nicht nur unglaubwürdig und erbringt den Beweis mangelnder Kreativität beim Einsatz rechtspolitischer Steuerungsmittel, sondern beeinträchtigt zudem die Funktionsfähigkeit der Strafrechtspflege, indem sie immer neue Ansprüche an diese heranträgt und zugleich keine praktikablen Instrumente zur Bewältigung der steigenden Anforderungen (vgl. dazu recht + politik, Ausgabe 7/2014) bereitstellt.
  3. Reform des prozessualen Strafrechts: Die Reform des Strafverfahrensrechts und ihre wiederholte Vertagung ist der „Klassiker“ unter den rechtspolitischen Themen. Fakt ist, dass das Strafverfahrensrecht durch unzählige Detailänderungen und eine in immer feinere Nuancen ausziselierte höchstrichterliche Rechtsprechung einen Grad an Komplexität erreicht hat, die eine allen revisionsgerichtlichen Anforderungen genügende Rechtsanwendung – auch nach Auffassung namhafter Vertreter der zuständigen Revisionssenate – bei gleichzeitig hoher und weiter zunehmender Arbeitsbelastung annähernd unmöglich macht. Die Vorzüge von Rechtsstaatlichkeit verkehren sich durch die gegebene überbordende, dabei aber häufig nicht in sachlichen Anforderungen, sondern in gesetzgeberischen Kompromissen oder schlicht in gesetzestechnischen Mängeln angelegte Komplexität allmählich in ernst zu nehmende Beeinträchtigungen für Rechtssicherheit, Rechtsdurchsichtigkeit, Rechtsdurchsetzbarkeit und Rechtsakzeptanz. Die Gesetzgebungsvorhaben der laufenden Legislaturperiode im Bereich des Strafverfahrensrechts werden diesen Zustand weiter verschärfen. Eine Gesamtnovellierung des Strafverfahrensrechts müsste dieses ausgehend von seinem Charakter als „angewandtes Verfassungsrecht“ von seinen verfassungsrechtlichen Bezügen her neu entwickeln und ordnen. Virulente Probleme wie das der Beweisverwertungs- und Datenverwendungsverbote oder des Schutzes von Berufsgeheimnisträgern (vgl. dazu recht + politik, Ausgabe 8/2013) müssten dabei durch den Gesetzgeber selbst (vgl. zur gesetzgeberischen Einschätzungs- und Entscheidungsprärogative recht + politik, Ausgabe 4/2015) in schlüssiger und abschließender Weise geregelt werden, statt diese Bereiche der Ausformung durch die Rechtsprechung in Einzelfallentscheidungen zu überlassen. Das Strafverfahrensrecht muss für die Rechtsanwendung in seinen Grundstrukturen wieder intuitiv zugänglich werden, will man dem Kriminalrecht überhaupt eine ernst zu nehmende Bedeutung als rechtspolitisches Steuerungsinstrument zuerkennen.
  4. Reform des Rechts der Nachrichtendienste: Dem Recht der Nachrichtendienste eignet eine praktikabilitätsfeindliche Zerfaserung wie sonst keiner anderen Rechtsmaterie. Das Diensterecht findet sich über viele Gesetze verstreut, die wechselseitig aufeinander verweisen, es ist geprägt von systemfremden Anleihen aus den Bereichen des Straf- und Polizeirechts und seine Auslegung wird erschwert durch eine unzureichende Regelungsdichte bei gleichzeitig signifikant hoher Unergiebigkeit der Gesetzbegründungen (vgl. dazu näher recht + politik, Ausgabe 5/2016 und Ausgabe 6/2014 sowie Dietrich, recht + politik, Ausgabe 10/2014). Erste begrüßenswerte Schritte zur Behebung dieser Defizite wurden in der laufenden Legislaturperiode zwar unternommen (näher dazu recht + politik, Ausgabe 8/2016). Das Diensterecht ist aber noch weit entfernt davon, ein homogenes Ganzes darzustellen, das den Anforderungen an rechtsstaatlich gebotener Transparenz, Anwendungsfreundlichkeit und Kontrolle genügt. In Erwägung zu ziehen wäre im Bereich des Verfassungsschutzes zudem eine Konzentration der Gesetzgebungskompetenz beim Bund. Eingriffsintensive technische Aufklärungsmittel sollten gerade den Diensten zur Verfügung gestellt werden, weil diese über keinerlei Zwangsbefugnisse verfügen (vgl. recht + politik, Ausgabe 11/2015 und Ausgabe 2/2014). Andererseits sollten die Befugnisse der Dienste klar auf die Aufklärung existenzieller Bedrohungslagen beschränkt und damit von den repressiven und polizeipräventiven Befugnissen deutlich abgegrenzt werden. Notwendig ist eine dienstespezifische Gesetzgebung. Als weitere Herausforderung kommt hinzu, die Öffentlichkeit für die Mitwirkung an Verfassungsschutz und Terrorismusabwehr, namentlich im Bereich der Social Media Intelligence, zu sensibilisieren und zu gewinnen. Andere Staaten sind Deutschland in diesem Punkt weit voraus.
  5. Entstaatlichung des Rechts: Eine zentrale rechtspolitische Thematik der Zukunft, die überhaupt noch der vertiefenden dogmatischen Erschließung bedarf, firmiert unter dem Topos „Entstaatlichung des Rechts“ (dazu näher recht + politik, Ausgabe 10/2013). Es geht dabei um die grundlegende Frage, welche Normenbereiche vom Gesetzgeber selbst ausgestaltet werden müssen, welche er der Ausgestaltung durch private Einrichtungen überlassen darf, und wie die Schnittstellen zwischen beiden Bereichen zu definieren sind. Wichtige Beispiele sind die Sport- und die Schiedsgerichtsbarkeit, die Compliance mit handlungsleitenden Normen in Wirtschaftsunternehmen oder die Anforderungen an IT-Sicherheit. Eine weitere Dimension, die in jüngerer Zeit vermehrt öffentliche Beachtung gefunden hat, ist das Verhältnis des hoheitlichen Rechts zu religiösen Normen (vgl. etwa recht + politik, Ausgabe 5/2012 zur religiösen Beschneidung bei Jungen). Darf oder muss der Staat einfachgesetzliche Vorkehrungen dafür treffen, dass religiös begründete Normen, die nicht im Einklang mit dem Wertesystem des Grundgesetzes oder dem Ordnungssystem des einfachen Rechts stehen, keinen – auch keinen unausgesprochenen, hermeneutischen – Einfluss auf die Rechtsanwendung finden? Können im Bereich des nicht-hoheitlich gesetzten Rechts hierfür Freiräume geschaffen werden? Dürfen staatliche Institutionen wie Gerichte für die Durchsetzung etwaig gegen die Verfassungs- und Gesetzesordnung verstoßender nicht-staatlicher Normen beansprucht und eingesetzt werden? In diesem überaus heiklen Grenzgebiet zwischen Staat und Religion stellen sich mit dem zunehmenden faktischen Einfluss fremder Kulturen und deren Normen ganz neue Problemlagen, die noch nicht ansatzweise gelöst sind.
  6. Internationale rechtliche Zusammenarbeit: Mit dem Zusammenwachsen und der Vergrößerung der EU in den vergangenen Jahrzehnten sind die Schaffung gemeinsamer rechtlicher Standards und eine engere internationale rechtliche Zusammenarbeit immer wichtiger geworden. Gerade die von internationaler Ebene ausgehenden Initiativen der aktuellen Legislaturperiode im Bereich der Rechtspolitik belegen aber auch die Schwierigkeiten und Grenzen der Rechtsharmonisierung (vgl. etwa recht + politik, Ausgabe 10/2015, Ausgabe 8/2014 und Ausgabe 4/2014). Das Nebeneinander zahlreicher Regelungen auf verschiedenen Ebenen ist für die Rechtsanwendung oft nur schwer zu bewältigen und führt nicht selten zu einer unbefriedigenden Entwertung gewachsener nationaler rechtlicher Standards. Der möglichst barrierefreie Austausch relevanter Daten erscheint hier wichtiger und zielführender als eine lückenlose Harmonisierung von Regelungen des materiellen und prozessualen Rechts. Der Grundsatz der Subsidiarität sollte auch auf dem Gebiet der rechtlichen Zusammenarbeit ernster genommen werden als dies in der Vergangenheit geschehen ist. Im Übrigen sollten Vertreter der deutschen Hoheitsgewalt nicht müde werden, sich national und international für einen hohen Standard des Menschenrechtsschutzes einzusetzen (vgl. etwa recht + politik, Ausgabe 9/2013), ohne dabei die Eigenheiten anderer Rechtskreise aus dem Blick zu verlieren (vgl. z. B. zum afrikanischen Rechtskreis recht + politik, Ausgabe 7/2013 und Ausgabe 3/2016) und die undifferenzierte Rede von „den“ Menschenrechten zu bloßer Rhetorik werden zu lassen (vgl. dazu recht + politik, Ausgabe 12/2015).
  7. Entwicklung verbindlicher Kriterien guter Gesetzgebung: In methodischer Hinsicht besteht eine große Herausforderung schließlich darin, allgemeine und konsentierte Kriterien guter Gesetzgebung zu entwickeln, die von allen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen angewendet und eingefordert werden. Bislang sind derlei Kriterien erst rudimentär vorhanden. Die gesetzestechnische Qualität von Gesetzentwürfen differiert immer noch erheblich. Dass in der Gesetzgebungsarbeit nicht nur verfassungsrechtliche Mindestanforderungen Beachtung finden, sondern aus diesen weitere detaillierte und dem jeweiligen Regelungsbereich angepasste Anforderungen z. B. an die Bestimmtheit und Klarheit von Normen abgeleitet werden und Anwendung finden, dass Standards, die zwar nicht verfassungsrechtlich verankert sind, jedoch über eine feste rechtswissenschaftliche Fundierung verfügen, wie z. B. im Bereich des materiellen Strafrechts die Rechtsgutstheorie, beachtet werden, dass Gesetzbegründungen eine wissenschaftlichen Anforderungen genügende Auseinandersetzung mit höchstrichterlicher Rechtsprechung und Schrifttum enthalten, dass rechtstatsächliche Erkenntnisse dabei erhoben und verarbeitet, dass gesetzgeberische Abwägungen transparent und nachvollziehbar gekennzeichnet (vgl. ausf. zur gesetzgeberischen Güterabwägung recht + politik, Ausgabe 4/2015) werden und sich Gesetzbegründungen nicht in einer Paraphrasierung des Wortlauts der Normen erschöpfen, dass endlich Gesetzesfolgenabwägungen mit dem gebotenen Willen zur Erlangung aussagekräftiger Erkenntnisse, ggf. auch mit externer fachlicher Unterstützung, durchgeführt werden und die gesetzgeberische Pflicht zur Gesetzesfolgenbeobachtung durch regelmäßige Evaluierungen ernsthaft betrieben wird – all dies sollte eigentlich eine der hohen Verantwortung legislativer Weichenstellungen adäquate Selbstverständlichkeit sein. Sie ist es nicht, obwohl die fachliche Kompetenz hierfür in den Ressorts zweifelsohne vorhanden ist. Eine Kodifizierung solcher Maßstäbe im Sinne eines „Gesetzes für gute Gesetzgebung“ (vgl. auch Fliedner, recht + politik, Ausgabe 7/2015 sowie Ausgabe 12/2012 sowie allgemeiner Ausgabe 2/2013) wäre für die weitere Entwicklung der Rechtsetzung in Deutschland von unschätzbarem Wert.

Der komplementäre Charakter von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit

Die Bewältigung derlei „großer“ Themen erfordert eine gute Kenntnis der strukturellen Schwierigkeiten der Rechtsanwendung, Weitsicht und Gespür für herannahende rechtspolitische Problemlagen, juristische Kreativität, Gestaltungswillen und einige Hartnäckigkeit. Ein bloßes Reagieren auf tagesaktuelle Ereignisse ist dabei in der Regel weniger zielführend als schädlich. Gerade weil Demokratie einen durch und durch dynamischen, auch unberechenbaren Charakter besitzt, weil demokratische Legitimation beeinflusst ist von kurzfristigen Entwicklungen, von Skandalen, Anschlägen, Naturkatastrophen, Umfragen und dergleichen, weil sie eine Momentaufnahme darstellt, die ihren rationalen Grund nicht immer erkennen lässt und seiner auch zuweilen entbehrt, weil Demokratie dadurch – das beweist ihre Geschichte immer wieder – auch ein Element der Gefahr für die Gesellschaft, die sich zu ihr bekennt, in sich birgt, kommt dem Gesichtspunkt der Rechtsstaatlichkeit eine so fundamentale Bedeutung für den Bestand des freiheitlich demokratischen Rechtsstaats zu. Rechtsstaatlichkeit bedeutet Standfestigkeit, Verlässlichkeit, Sicherheit, Vorhersehbarkeit und steht damit in einem komplementären Verhältnis zum Demokratieprinzip. Rechtsstaatlichkeit – und damit gute Rechtspolitik, auf der sie gründet und durch die sie mit Leben gefüllt wird – sollte daher niemals das Vermeinen der Mehrheit oder auch nur der am lautesten ihre Forderungen artikulierenden Gruppe zur Richtschnur nehmen, sondern bewährte Prinzipien, Strukturen, Verfahren. Gute Rechtspolitik sollte nicht nach Aufmerksamkeit heischen, sondern nach Beständigkeit suchen. Wer in den heutigen unbeständigen Zeiten die Demokratie schützen möchte, muss bestrebt sein, in diesem Sinne den Rechtsstaat zu stärken.

 Markus Löffelmann