Novellierung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes – Ausgabe 5/2016

Novellierung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes – Ausgabe 5/2016

Ausgabe 5/2016 vom 6. Mai 2016 – Novellierung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes – PDF Download

In mehreren Bundesländern wurden in den vergangenen Jahren Anstrengungen unternommen, das Recht der Landesbehörden für Verfassungsschutz zu reformieren. Nun folgt auch Bayern, wo der Verfassungsschutz traditionell über sehr weit reichende Befugnisse verfügt: Am 15. Dezember 2015 legte die Bayerische Staatsregierung einen rund 140-seitigen Referentenentwurf für eine umfassende Novellierung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes vor. Am 16. Februar 2016 folgte der Regierungsentwurf unter Drucksache 17/10014 und nur wenige Tage später, am 25. Februar 2016, im Bayerischen Landtag die erste Lesung. Auf Antrag aller Oppositionsfraktionen und gegen den Widerstand der Regierungsfraktion fand am 27. April 2016 eine sog. Minderheitenanhörung unter Beteiligung von acht Sachverständigen in den Ausschüssen für Inneres und für Recht und Verfassung statt. Aus den schriftlichen Stellungnahmen mehrerer Sachverständiger und der Anhörung haben sich massive fachliche und verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Gesetzentwurf ergeben. Die federführende Beratung des Entwurfs im zuständigen Innenausschuss ist am 8. Juni 2016 vorgesehen.  

Als Konsequenz aus und gesetzgeberische Reaktion auf die Ergebnisse der NSU-Untersuchungsausschüsse einerseits und eine zunehmende Bedrohung durch islamistischen Terrorismus andererseits beabsichtigt der Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung für eine Novellierung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes (im Folgenden: BayVSG-E) eine Verbesserung der Zusammenarbeit des Bayerischen Landesamts für Verfassungsschutz (im Folgenden: LfV) mit anderen Sicherheitsbehörden, namentlich den Polizei- und Strafverfolgungsbehörden. Das sog. „Trennungsgebot“ zwischen Verfassungsschutz- und Polizeibehörden soll beibehalten werden. Das Ziel einer engeren und effektiveren Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden soll insbesondere durch eine bessere Systematisierung und übersichtlichere Neuordnung des BayVSG unter Anlehnung an Strukturen des Bundesrechts erfolgen. Dadurch sollen Transparenz und Rechtssicherheit für die Tätigkeit des Landesamts erhöht und das Vertrauen der Öffentlichkeit in diese gestärkt werden. Ferner sollen mit dem Gesetzentwurf die strengen Vorgaben des BVerfG zu den Anforderungen an die Datenübermittlung zwischen Nachrichtendiensten und anderen Sicherheitsbehörden in seiner Entscheidung zur Antiterrordatei umgesetzt werden. In mehrfacher Hinsicht werden die Aufklärungsbefugnisse des LfV ausgeweitet.

Das Unternehmen einer Novellierung der derzeit unübersichtlichen Rechtsmaterie ist zwar zu begrüßen. Die selbst in Anspruch genommenen Zielvorgaben erfüllt der Entwurf allerdings nicht. Unter methodischen und verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten begegnet er in zahlreichen Punkten – von denen im Folgenden nur einige ausgewählte dargestellt werden – massiven Bedenken.

Methodische Schwächen

Soweit der Entwurf durch eine Anlehnung an das Diensterecht des Bundes eine bessere Systematisierung und größere Transparenz der Rechtsmaterie erreichen möchte, erscheint dieser Ansatz von vornherein fragwürdig. Das Recht der Nachrichtendienste des Bundes ist anerkannter Weise selbst in hohem Maße unsystematisch und reformbedürftig. Es gibt kein anderes Rechtsgebiet im Bereich des Sicherheitsrechts, in dem die einschlägigen Normen in ähnlicher Weise über zahlreiche Gesetze, untergesetzliche Verordnungen und interne Verwaltungsvorschriften verteilt sind. Sich nur einen Überblick über das Recht der Nachrichtendienste zu verschaffen, ist selbst für Juristen schwierig. Die zahlreichen – und teilweise nicht stimmigen – Querverweise zwischen den Gesetzen erschweren das Verständnis des Regelungsgehalts eminent. Die unkritische Übernahme strafprozessualer Elemente, wie beispielsweise das Konzept des Anfangsverdachts, die Zuerkennung von Zeugnisverweigerungsrechten und die limitierende Funktion von Straftatenkatalogen führt schon im Diensterecht des Bundes zu dogmatischen Brüchen und großen Auslegungsschwierigkeiten.

Ein Beispiel mag das illustrieren: Im Bereich des materiellen Strafrechts wird der Grad des öffentlichen Interesses an der Strafverfolgung durch den Gesetzgeber mit der Festlegung der abstrakten Strafrahmen konkretisiert. Damit korrespondiert, dass bestimmte eingriffsintensive Ermittlungsmaßnahmen wie Telekommunikations- oder Wohnraumüberwachung nur zur Verfolgung von schweren oder besonders schweren Straftaten zulässig sind, wobei der abstrakte Strafrahmen einen wesentlichen Indikator für die Schwere des Delikts darstellt. Auf den Bereich des Diensterechts ist diese Logik nicht übertragbar. Hier geht es generell um die Aufklärung schwerster Bedrohungslagen. Die Planung oder Begehung von Straftaten kann hierfür eine indizielle Relevanz entfalten. Das trägt aber nur für bestimmte und nicht für jede schwere oder besonders schwere Straftat. Warum etwa Geldfälschung oder Geldwäsche auf eine für die nachrichtendienstliche Aufklärung relevante Bedrohungslage hindeuten sollten, erschließt sich nicht ohne weiteres. Durch die Anlehnung des Gesetzentwurfs an das Bundesrecht werden solche Unstimmigkeiten unbesehen in das BayVSG übernommen.

Schutz von Berufsgeheimnisträgern

Eine weitere prägnante Ausprägung solcher Unstimmigkeiten betrifft den Schutz von sog. Berufsgeheimnisträgern wie Seelsorgern, Rechtsanwälten oder Journalisten. Die einschlägigen Regelungen des Diensterechts übernehmen unkritisch die Vorschrift des § 53 StPO, der ein Zeugnisverweigerungsrecht für bestimmte Berufsgruppen vorsieht. Der einfachrechtliche Schutz der Berufsgeheimnisträger ist allerdings nach verbreiteter Ansicht selbst inkonsistent: Er deckt sich nicht mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Schutz bestimmter Berufsgruppen und auch nicht mit der strafrechtlichen Absicherung der Verschwiegenheitspflicht bestimmter Berufsgeheimnisträger in § 203 StGB. Verfassungsrechtlich wird der Schutz bestimmter Berufsgruppen durch ganz heterogene Gründe getragen: So ist der Schutz von Abgeordneten und Journalisten in einem institutionellen Schutz von Parlament und Presse verankert, der Schutz von Seelsorgern in dem des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, der Schutz von Rechtsanwälten in deren Bedeutung für die Aufgabe der Rechtspflege und der Schutz von Strafverteidigern im Besonderen im Recht des Mandanten auf effektiven Rechtsschutz und Freiheit von Selbstbelastung (vgl. näher recht + politik, Ausgabe 8/2013; Löffelmann, Antwort zu Frage D. 15. m. w. N.).

Liest man den Katalog des § 53 StPO, so drängt sich auf, dass seine unkritische Übernahme in das Recht der Nachrichtendienste verfehlt ist. Weder gibt es im Diensterecht eine allgemeine Zeugnispflicht, welche durch Zeugnisverweigerungsrechte flankiert werden müsste, noch haben die im Strafverfahrensrecht relevanten Grundsätze der effektiven Verteidigung oder Selbstbelastungsfreiheit im Diensterecht einen Anwendungsbereich. Soweit der Schutz zahlreicher Berufsgruppen auf bestimmte Straftatbestände zugeschnitten ist, mit denen die Geheimnisträger beruflich zu tun haben, wie zum Beispiel derjenige von Hebammen oder Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Beratungsstellen für Betäubungsmittelabhängigkeit oder Schwangerschaftsabbrüche, liegt auf der Hand, dass es für ein derartiges Schutzkonzept im Diensterecht keine Verwendung gibt. Warum auch sollten Nachrichtendienste gerade bei Hebammen und Mitarbeitern von Drogenberatungsstellen Erkenntnisse über verfassungsfeindliche Aktivitäten erlangen können?

Eingriffsgeneralklausel

Einige der eingriffsintensiven nachrichtendienstlichen Mittel wie Wohnraumüberwachung oder Telekommunikationsüberwachung sind in eigenen detaillierten Vorschriften oder sogar eigenständigen Gesetzen geregelt. Auf zahlreiche andere Aufklärungsmittel trifft dies nicht zu. Sie werden lediglich in einer internen Dienstvorschrift benannt, auf die das Gesetz in einer Generalklausel verweist. Das entspricht bereits der bisherigen Rechtslage in Bayern und auch einigen anderen Bundesländern. Die Abwägung, welche Aufklärungsmittel unter welchen Voraussetzungen eingesetzt werden dürfen, wird damit dem Gesetzgeber entzogen und der Verwaltung übertragen. Mit dem verfassungsrechtlichen Wesentlichkeitsgrundsatz, der es gebietet, dass in Grundrechte eingreifende Befugnisse durch den Gesetzgeber selbst zu regeln sind (vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 84, 212, 226; 95, 267, 307; 98, 218, 251; 101, 1, 34), ist das nicht zu vereinbaren.

Die Thematik ist keineswegs akademisch. So geht der Entwurf selbst davon aus, die akustische Überwachung außerhalb von Wohnungen sei durch die Generalklausel gedeckt. In seiner Entscheidung von 20. April 2016 hat das BVerfG demgegenüber festgestellt, diese Maßnahme stelle einen schweren Grundrechtseingriff dar, der folglich einer eigenständigen Ermächtigungsgrundlage bedarf (BVerfG, 1 BvR 966/09 u. a., Rn. 151, 160). Ähnliches gilt für langfristige Observationen, den Einsatz technischer Observationsmittel wie GPS-Peilsender oder die Recherche in geschlossenen Internetforen unter Missbrauch entgegengebrachten Vertrauens. Wenn durch die bloße Benennung in einer internen Dienstvorschrift weder der Öffentlichkeit noch den Gerichten und nicht einmal dem Gesetzgeber bekannt ist, welche Aufklärungsmittel angewandt werden dürfen, wie soll dann eine Einschätzung erfolgen, ob es sich dabei um ein eingriffsintensives Instrument handelt, das der gesonderten Regelung bedürfte?

Wohnraumüberwachung und „Online-Durchsuchung“

Bei der heimlichen Überwachung von Wohnraum und dem verdeckten Zugriff auf informationstechnische Systeme (sog. „Online-Durchsuchung“) handelt es sich um besonders schwere Grundrechtseingriffe. Die Besonderheit der Bayerischen Gesetzgebung besteht darin, dass die Wohnraumüberwachung nicht auf akustische oder optische Mittel beschränkt ist, sondern jedwede Art der Datenerhebung aus Wohnräumen umfasst. In Zeiten des zunehmenden Einsatzes „intelligenter“ Haustechnik eröffnet dies ganz neue Formen der Überwachung. Diese gesteigerte Eingriffsintensität schlägt sich in den Anordnungsvoraussetzungen entgegen den verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerfG, 1 BvR 966/09 u. a., Rn. 185) nicht nieder. Durch die – schon methodisch schiefe – Bezugnahme auf den Straftatenkatalog des § 100c Abs. 2 StPO wird außerdem der Anwendungsbereich der Maßnahme deutlich erweitert. Hierzu in Widerspruch steht, dass die nachrichtendienstliche Wohnraumüberwachung in rechtstatsächlicher Hinsicht nur marginale Bedeutung hat: Seit der Schaffung des Instruments im Jahre 2009 wurde von den Nachrichtendiensten des Bundes keine, vom LfV nur eine einzige Wohnraumüberwachung durchgeführt. Eine rechtstatsächliche Erforderlichkeit der Maßnahme ist vor diesem Hintergrund kaum zu begründen. In der Konsequenz sollte die Befugnis abgeschafft und das Diensterecht dadurch um eine wenig praktikable Regelung mit hohem Komplexitätsgrad bereinigt werden.

Demgegenüber eignet der – bislang im Bereich des Verfassungsschutzes nur in Bayern zulässigen – Online-Durchsuchung generell ein hohes Erkenntnispotenzial für die nachrichtendienstliche Aufklärung, allerdings auch eine – mindestens der Wohnraumüberwachung gleich kommende – sehr hohe Eingriffsintensität (näher recht + politik, Ausgabe 2/2014). Die Neuregelung im BayVSG-E orientiert sich an den (erweiterten) Vorschriften zur Wohnraumüberwachung und missachtet damit die engen Vorgaben des BVerfG, das die Maßnahme nur bei Vorliegen einer konkreten Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut als zulässig erachtet (BVerfGE 120, 274, 326 f., 331 f.). Auch auf eigenständige Verfahrensregeln für die Online-Durchsuchung verzichtet der Entwurf, obwohl die Maßnahme sich in ihrer technischen Abwicklung stark von der Wohnraumüberwachung unterscheidet und beispielsweise durch die Verwendung eingrenzender Suchalgorithmen eine gezieltere Datensuche und damit andere Möglichkeiten des präventiven Grundrechtsschutzes zulässt.

Zugriff auf „Vorratsdaten“

Mit dem Gesetz vom 10.12.2015 ermächtigte der Bundesgesetzgeber in § 113c Telekommunikationsgesetz (TKG) die Anbieter von Telekommunikationsdiensten, Telekommunikationsverkehrsdaten an „Strafverfolgungsbehörden“ und an „Gefahrenabwehrbehörden der Länder“ weiterzugeben. Eine Ermächtigung zur Weitergabe dieser Daten an Behörden der Nachrichtendienste sah der Bundesgesetzgeber nicht vor. Entsprechend dem sog. „Doppeltürmodell“ (BVerfGE 130, 151, 199 f., 201) wurden zugleich für die Strafverfolgungs- und Gefahrenabwehrbehörden in den jeweiligen Fachgesetzen Abfragebefugnisse geschaffen. Mit dem gegenständlichen Entwurf soll das LfV gleichfalls zum Abruf der Daten ermächtigt werden. Der Entwurf argumentiert dahingehend, bei dem Landesamt handele es sich ebenfalls um eine „Gefahrenabwehrbehörde“ im Sinne des § 113c TKG, jedenfalls werde es in Teilen seiner Tätigkeit, etwa wenn es Daten an die Polizeibehörden zur Gefahrenabwehr weitergebe, selbst als Gefahrenabwehrbehörde tätig.

Diese Auslegung erscheint schon einfachrechtlich nicht vertretbar. Aus der Gesetzgebungshistorie betreffend § 113c TKG erschließt sich, dass der Gesetzgeber die Problematik einer Übermittlungsbefugnis an Nachrichtendienste durchaus gesehen, wegen der Sensibilität der Thematik aber darauf verzichtet hat, eine solche, wie noch in der Vorgängernorm des § 113b TKG a. F., zu schaffen. In den benachbarten Vorschriften der §§ 112 und 113 TKG hat der Bundesgesetzgeber hingegen für sog. Bestandsdaten erst mit Gesetz vom 20.06.2013 eine Befugnis zur Datenübermittlung an Nachrichtendienste eingefügt. Mit der Übermittlung von Daten an Gefahrenabwehrbehörden werden die Dienstebehörden auch nicht selbst als Gefahrenabwehrbehörden tätig, vielmehr bedürfen sie gerade aufgrund des verfassungsrechtlich verankerten informationellen Trennungsgebots für die Datenübermittlung einer besonderen Ermächtigung. Die im BayVSG vorgesehene Abfragebefugnis verstößt mithin unzweideutig gegen Bundesrecht. Eine Norm, die wegen Verletzung einfachen Rechts nicht angewendet werden darf, ist aber auch nicht geeignet zum Erreichen des Regelungsziels, sondern allenfalls dazu, Rechtsunsicherheit und Missbrauch hervorzurufen. Diese Ungeeignetheit macht die Norm zugleich unverhältnismäßig und verfassungswidrig (ähnlich Bäcker, Stellungnahme, S. 12 ff.).

Daran ändert auch nichts, dass das BVerfG in seinem Urteil vom 20.04.2016 im Hinblick auf die sog. Quellen-Kommunikationsüberwachung in den derzeit noch bestehenden technischen Defiziten ihrer Durchführung, die lediglich „die Anwendung der Norm, nicht aber ihre Gültigkeit“ beträfen, keinen Verfassungsverstoß erblickt hat (BVerfG, 1 BvR 966/09 u. a., Rn. 234). Denn während es dort nur um technische Mängel geht, handelt es sich beim Abruf der Vorratsdaten um ein rechtliches Hindernis, das ausschließlich durch eine erneute Entscheidung des Bundesgesetzgebers beseitigt werden kann.

Zuständigkeit zur Aufklärung Organisierter Kriminalität

Darüber, ob das Trennungsgebot in seiner aufgabenbezogenen (funktionalen) Ausprägung verfassungsrechtlich verankert ist, lässt sich streiten. Anders als z. B. in Sachsen ist es in Bayern jedenfalls nicht in der Landesverfassung enthalten. Unzweifelhaft ist hingegen, dass Nachrichtendienste und Polizeibehörden unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen. Während die Polizei als Kriminalpolizei an der Verfolgung bereits begangener Straftaten teilnimmt und als Gefahrenabwehrbehörde konkrete Rechtsgutsgefährdungen abwendet, obliegt es den Nachrichtendiensten, in deren Vorfeld Bedrohungslagen zu beobachten und den politischen Entscheidungsträgern darüber Bericht zu erstatten, um geeignete Reaktionen herbeizuführen (vgl. BVerfGE 133, 277, 323 ff.). Dass es Grauzonen bei der Abgrenzung der Tätigkeiten gibt, ist klar, ändert aber nichts an dem grundsätzlich unterschiedlichen Aufgabenzuschnitt. Da bei den verschiedenen Aufgaben der Strafverfolgung, Gefahrenabwehr und nachrichtendienstlichen Aufklärung jeweils unterschiedliche öffentliche Interessen in Rede stehen, die je nach politischer Lage auch unterschiedlich gewichtet werden können, wirken sich die verschiedenen Tätigkeitsfelder unmittelbar auf die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Eingriffsbefugnisse aus. So gewendet besteht kein Zweifel, dass das Trennungsgebot im Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verfassungsrechtlich verankert ist.

Das BayVSG weist – als einziges deutsches Verfassungsschutzgesetz neben dem Hessischen – die Besonderheit auf, dass dem LfV auch die Aufgabe der Beobachtung von Bestrebungen der Organisierten Kriminalität übertragen ist. Diese Kompetenzerweiterung rührt aus Zeiten, in denen eine allgemeine Tendenz zum „Aufgabensynkretismus“ vorherrschte und sich in einer – im Schrifttum vielfach kritisierten – „Verpolizeilichung des Rechts der Nachrichtendienste“ und „Vernachrichtendienstlichung des Polizei- und Strafverfolgungsrechts“ niederschlug. Mittlerweile ist eine gegenläufige Tendenz erkennbar: In Thüringen und Sachsen wurde in jüngerer Zeit die Befugnis zur Beobachtung der Organisierten Kriminalität wegen verfassungsrechtlicher Bedenken wieder gestrichen, in anderen Bundesländern wurden die Erweiterungsbestrebungen aufgegeben. Allgemein ist eine durch die Rechtsprechung des BVerfG befruchtete Trendwende hin zu einer klareren Abgrenzung der jeweiligen Aufgabenbereiche auszumachen. In Bayern nicht. Auch der Entwurf hält an der Befugnis zur Beobachtung von Bestrebungen der Organisierten Kriminalität fest und überträgt dem LfV damit originär polizeiliche Kompetenzen. Zuständigkeiten werden auf diese Weise verwischt, Kontrollmechanismen unterlaufen.

Datenübermittlungsregelungen

Mit seinem Urteil zur Antiterrordatei (BVerfGE 133, 277) hat das BVerfG in Konsolidierung seiner früheren Rechtsprechung zum Datenschutzrecht klare Vorgaben zur Übermittlung von Daten zwischen Nachrichtendiensten und anderen hoheitlichen Stellen gemacht. Nach dem sog. informationellen Trennungsgebot darf die Übermittlung von Daten durch Nachrichtendienste an Gefahrenabwehrbehörden für deren operative Zwecke nur ausnahmsweise und bei Vorliegen einer konkreten Gefahr für ein hochrangiges Rechtsgut erfolgen. Der Gesetzentwurf trägt diesen Vorgaben weitgehend Rechnung, obwohl der Bayerische Datenschutzbeauftragte in seiner Stellungnahme auch Nachbesserungsbedarf festgestellt hat. Mit seiner Entscheidung vom 20. April 2016 zum BKA-Gesetz ist das BVerfG allerdings noch einen Schritt weiter gegangen, indem es den „Grundsatz der Datenneuerhebung“ als allgemeines verfassungsrechtliches Prinzip aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abgeleitet hat. Danach ist die Übermittlung von Daten an andere hoheitliche Stellen jeweils nur zulässig, wenn diese die Daten selbst mit eigenen Befugnissen hätten erheben können. Maßnahmenspezifische Anforderungen an den Tatverdacht oder die konkrete Ausprägung der Gefahr sollen dabei außer Betracht bleiben dürfen. Ausnahmen gelten für die Wohnraumüberwachung und Online-Durchsuchung. Diesen – neuen – Anforderungen genügt der Gesetzentwurf nicht.

Die jüngste Entscheidung des BVerfG hat in den Sondervoten der Richter Eichberger und Schluckebier, die monieren, das Gericht habe dem Gesetzgeber zu detaillierte Vorgaben gemacht, zurecht deutliche Kritik erfahren. Verfolgt man die Genese der Rechtsfigur der „Datenneuerhebung“, so begegnet sie zunächst Mitte der 1970er Jahre in der Rechtsprechung des BGH zur Problematik von Verwertungsverboten als Figur des „hypothetischen Ersatzeingriffs“. Von dort hat der Gedanke durch das Gesetz zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität von 1998 Eingang in vereinzelte Datenverwendungsregelungen der StPO gefunden, die mit dem Änderungsgesetz von 2007 schließlich harmonisiert wurden. Die ursprünglich einfachrechtlich und fachgerichtlich angelegte Rechtsfigur hat das BVerfG nun mit seiner gefestigten Rechtsprechung, der Zweckbindungsgrundsatz dürfe nicht „umgangen“ werden (BVerfGE 100, 313, 389 f.; 109, 279, 377; 110, 33, 69; 120, 351, 369; 130, 1, 33 f.), zusammengeführt und der „Datenneuerhebung“ als allgemeinem Grundsatz verfassungsrechtliche Weihen verliehen (BVerfG, 1 BvR 966/09 u. a., Rn. 279 ff.). Immerhin gelte dieser, so das BVerfG, „nicht schematisch abschließend“ und könnten „Gesichtspunkte der Vereinfachung und der Praktikabilität“ Berücksichtigung finden (a. a. O., Rn. 287, 292). Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, die einfachgesetzlichen Übermittlungsbefugnisse von Grund auf neu zu durchdenken. Namentlich der Umstand, dass Datenerhebung und Datenverwendung unterschiedliche Eingriffsqualitäten aufweisen können (vgl. BVerfGE 100, 313, 360; 109, 279, 378), dürfte Abweichungen von der schematischen Anwendung des Grundsatzes gebieten.

Notwendige Harmonisierung des Verfassungsschutzrechts

Starke Nachrichtendienste – das ist wiederholt an anderer Stelle betont worden (vgl. etwa recht + politik, Ausgabe 2/2014, 5/2014, 2/2015, 6/2015, 11/2015) – sind für den „wehrhaften Rechtsstaat“ (vgl. BVerfGE 25, 44, 58; 30, 1, 21; 39, 334, 349; 111, 147, 158) unverzichtbar. Das heißt aber nicht, ihnen kritikfrei gegenüber zu stehen und jede verfassungsrechtlich zulässige Möglichkeit ihrer Stärkung ungeachtet der Konsequenzen auszureizen. Starke Nachrichtendienste zeichnen sich auch dadurch aus, dass sie über rechtliche Rahmenbedingungen verfügen, die Befugnisse in normenklarer, angemessener und überprüfbarer Weise regeln – oder auf sie verzichten, wenn andernfalls die Praktikabilität leiden würden. Die richtige Balance zwischen Befugnisvielfalt und effizientem Ressourceneinsatz zu finden, gerät als Zielvorgabe für den Gesetzgeber des Diensterechts noch viel zu häufig aus dem Blickfeld. Das gilt auch für den Entwurf aus Bayern, der dem Geiste einer Optimierung der Befugnisse bis an die Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen und darüber hinaus folgt. Weniger wäre hier mehr. Dogmatisch schlüssige, normenklare und transparente Gesetze stellen einen hohen Eigenwert dar, zumal im Bereich des ohnehin stark zerfaserten und hinlänglich in der öffentlichen Kritik stehenden Diensterechts.

Dass es in Deutschland heute siebzehn verschiedene Verfassungsschutzgesetze mit teilweise deutlichen Unterschieden bei den Befugnissen der zuständigen Behörden gibt, ist nicht nur ein Anachronismus, sondern auch ein Hemmnis für die erstrebte bessere Kooperation der Behörden untereinander und die gebotene größere Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit. Der Königsweg, um das zu ändern, wäre eine übergreifende Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die hierfür erforderliche Verfassungsänderung wäre eine konsequente Reaktion auf die im Zusammenhang mit dem NSU-Komplex aufgetretenen Defiziten und ein starkes Bekenntnis zu wirkungsvollen und zugleich rechtsstaatlich agierenden Nachrichtendiensten. Die zweitbeste – und angesichts der zu erwartenden Zurückhaltung der Länder bei der Aufgabe eigener Entscheidungsspielräume wohl realistischere – Alternative wäre die Schaffung eines Musterentwurfs eines Verfassungsschutzgesetzes nach dem Vorbild des Musterentwurfs eines Polizeigesetzes. Bayern als starkes und innovatives Bundesland wäre geradezu prädestiniert, hier eine Vorreiterrolle zu übernehmen.

 

Markus Löffelmann

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