NEUES VOM AFRIKANISCHEN MENSCHENRECHTSGERICHTSHOF – Ausgabe 3/2016

NEUES VOM AFRIKANISCHEN MENSCHENRECHTSGERICHTSHOF – Ausgabe 3/2016

Ausgabe 3/2016 vom 16. März 2016 – Neues vom Afrikanischen Menschenrechtsgerichtshof – PDF Download

Im Zuge der Flüchtlingskrise ist immer wieder die Rede davon, zielführender als Investitionen in die Unterbringung und Integration von Schutz oder auch nur ein besseres Leben Suchenden in den Zielländern sei die Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse in den Herkunftsstaaten. Nicht nur ökonomisch, sondern auch psychologisch leuchtet das ein, denn die meisten Flüchtlinge würden viel dafür geben, in ihrer Heimat bleiben zu können, wenn sie dort nur bessere Perspektiven hätten. So schlagend diese Argumentation ist, so schwierig ist ihre Umsetzung. Projekte der Entwicklungshilfe sind langfristig angelegt, zehnjährige und längere Projektlaufzeiten sind keine Seltenheit und selbst dann bleibt der Anspruch an Nachhaltigkeit vielfach hinter den Erwartungen zurück. Werden – wie häufig – Regierungseinrichtungen beratend unterstützt, dauert es noch länger, bis die Früchte der gemeinsamen Arbeit denen zugutekommen, die ihrer bedürfen: der unter Armut, Unterdrückung, mangelndem Zugang zu Bildung und Rechtsschutz und anderen fundamentalen Defiziten leidenden Zivilbevölkerung.

Aufbau des Gerichtshofs

Eines der Unterstützungsprojekte, die in dieser Hinsicht lehrreich sind, aber auch eine gewisse Hoffnung vermitteln, betrifft den Afrikanischen Gerichtshof für die Rechte der Menschen und Völker (AfrGRMV), der in Arusha, Tansania – dem selbsternannten „Genf Afrikas“ – seinen Sitz hat. Während der Gerichtshof im laufenden Jahr sein 10-jähriges Bestehen feiert (im November 2006 wurden die ersten Richter gewählt), geht das deutsche, vom Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit getragene und von der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (giz) umgesetzte Unterstützungsprojekt in diesen Tagen ins achte Jahr. Als die erste Implementierungsphase des Projekts Anfang April 2008 begann, bestand der Gerichtshof aus einer Handvoll von der Kommission der Afrikanischen Union aus Addis Abeba abgeordneter Mitarbeiter, die unter der Leitung des damaligen Präsidenten Gérard Niyungeko in einigen angemieteten Büros im Arusha International Conference Centre allererste Schritte unternahmen, um den Gerichtshof zum Leben zu erwecken. Das deutsche Projekt wurde rasch in die Organisationsstruktur eingebunden und wirkte an der weiteren Entwicklung tatkräftig mit.

Es wurden, um nur einige Eckpunkte der komplexen Anforderungen zu nennen, Mitarbeiter rekrutiert, Verfahrensregeln entworfen, eine Fachbibliothek, eine Webpräsenz und Datenverarbeitungssysteme errichtet, technische Infrastrukturen in einem neu bezogenen Gerichtsgebäude geschaffen, Fortbildungsformate und Informationsmaterial entwickelt, die horizontale Vernetzung mit den beiden anderen kontinentalen Menschenrechtsgerichtshöfen – dem europäischen (EGMR) und dem interamerikanischen (IAGMR) – und anderen supranationalen Organisationen hergestellt sowie die vertikale Vernetzung in die Mitgliedstaaten gefördert. Bereits im Jahr 2009 verkündete der Gerichtshof seine erste Entscheidung. Es handelte sich um einen Nichtannahmebeschluss, dessen ungewöhnlich aufwändige Begründung den Eindruck einer gewissen Unterforderung entstehen ließ. In den nächsten Jahren folgten weitere Nichtannahmeentscheidungen, die zwar sachlich der Unkenntnis in der Afrikanischen Zivilgesellschaft über die Kompetenzen des Gerichtshofs geschuldet waren, aber dennoch in weiten Kreisen für Enttäuschung sorgten. Zugleich warb der Gerichtshof auf zahlreichen outreach missions in Afrikanischen Staaten für Unterstützung durch die dortigen Regierungen und machte sich in der Zivilgesellschaft bekannt.

Eine Wende brachte der Fall Mtikila gegen Tansania von Juni 2013. Mit dieser landmark decision erklärte der Gerichtshof das tansanische Wahlrecht, das unabhängige Kandidaten benachteiligte, für menschenrechtswidrig und gab dem tansanischen Gesetzgeber auf, einen rechtmäßigen Zustand herzustellen (ausführlich dazu recht + politik, Ausgabe 7/2013). Seitdem ist – mit einem gewissen Nachlauf – die Zahl der beim Gerichtshof anhängigen Fälle, namentlich der substanzhaltigen, stark angestiegen. Allein in 2015 wurden 33 neue Fälle angebracht.  Aktuell sind beim Gerichtshof 46 Fälle anhängig, 25 wurden bereits abschließend entschieden. Hinzu kommen 9 Anträge auf Erstellung eines Rechtsgutachtens, von denen 5 abschließend bearbeitet wurden.

Unter den abgeschlossenen Fällen befinden sich drei, die hier näher betrachtet werden sollen. Es handelt sich in allen Fällen um stattgebende Entscheidungen.

Der Fall Zongo gegen Burkina Faso

Norbert Zongo, ein burkinischer investigativer Journalist, der zu diversen politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Skandalen, auch im Zusammenhang mit Vorwürfen gegen den Bruder des damaligen burkinischen Präsidenten, recherchiert und publiziert hatte, wurde am 13.12.1998 gemeinsam mit seinem jüngeren Bruder und zwei Kollegen im Süden von Burkina Faso ermordet. Die Täter wurden bislang nicht gefasst. Die Beschwerdeführer – Hinterbliebene der Ermordeten und eine burkinische Menschenrechts-NGO – machten in dem Verfahren vor dem AfrGRMV geltend, der burkinische Staat habe nicht die gebotenen Anstrengungen unternommen, um den Fall aufzuklären, namentlich hätten die Ermittlungsbehörden es versäumt, Verdächtige, insbesondere den Bruder des Präsidenten, mit der gebotenen Dringlichkeit zu vernehmen. Bis zum Jahr 2006 sei kein Ermittlungserfolg eingetreten. Die Beschwerdeführer rügten unter anderem eine Verletzung von Menschenrechten nach der Afrikanischen Charta für die Rechte der Menschen und Völker (AfrChRMV), insbesondere der Rechte auf Leben, auf rechtliches Gehör und auf Meinungsfreiheit.

In einer Vorabentscheidung vom 21.06.2013 befasste sich der AfrGRMV zunächst eingehend mit zwei zentralen Zulässigkeitsproblemen. Da der Mord an Norbert Zongo bereits im Jahre 1998 und damit weit vor der dem Inkrafttreten des Errichtungsvertrags für den Gerichtshof im Jahr 2004 (wenngleich nach dem Beitritt von Burkina Faso, einem der ersten Unterzeichnerstaaten, am 28.07.1998) geschehen war, stellte sich die Frage der Zuständigkeit ratione temporis. Der Gerichtshof bejahte diese mit der im Völkerrecht anerkannten Argumentation, es handele sich hier um einen sog. „fortdauernden“ Eingriff. Desweiteren erklärte der Gerichtshof, die Anrufung des burkinischen Kassationsgerichtshofs sei zur vorgängigen Erschöpfung des nationalen Rechtswegs nicht erforderlich gewesen, da dies in Anbetracht der bereits langen Dauer des Verfahrens vor den nationalen Gerichten eine weitere „unangemessene Verzögerung“ bedeutet hätte. In dieser Behandlung der Zulässigkeitsfragen erweist sich die Rechtsprechung des AfrGRMV als durchweg klägerfreundlich.

In seiner Hauptsacheentscheidung vom 28.03.2014 bejahte der Gerichtshof eine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör gemäß Art. 7 AfrChRMV, welches das Recht umfasse, “to have one’s cause heard by competent national courts, to make all necessary efforts to search, prosecute and bring to trial the perpetrators of crimes such as the murder of Norbert Zongo and his companions.” Insoweit, so der Gerichtshof, hätten die nationalen Strafverfolgungsbehörden nicht die gebotenen Anstrengungen unternommen. In dogmatischer Hinsicht vermag die Entscheidung in diesem Punkt nicht uneingeschränkt zu überzeugen, da sie Fragen des rechtlichen Gehörs mit dem Anspruch auf Strafverfolgung Dritter vermischt und nicht auf den Gesichtspunkt einer Nachwirkung des Rechts auf Leben eingeht, der gerade in der jüngeren Rechtsprechung des EGMR als Anker für einen Anspruch auf Strafverfolgung herangezogen wurde. Im Ergebnis ist die Entscheidung aber zweifellos zu begrüßen, zumal sie weit reichende Implikationen für die menschenrechtliche Justiziabilität von originären Exekutivakten birgt. Darüber hinaus stellte der Gerichtshof eine Verletzung des Rechts auf Presse- und Meinungsfreiheit gemäß Art. 9 AfrCHRMV fest, da die Versäumnisse im Zusammenhang mit der nicht erfolgten Aufklärung des Mordes an einem Journalisten zu einem Klima der Verunsicherung in den burkinischen Medienkreisen geführt hätten. Vier der elf Richterinnen und Richter weisen insofern in ihrem abweichenden Votum zurecht auf Substantiierungsdefizite hin.

Schließlich erkannte der Gerichtshof in einer Rechtsfolgenentscheidung vom 05.06.2015 den Hinterbliebenen der Ermordeten großzügige finanzielle Kompensationsleistungen zu und verpflichtete Burkina Faso zur Veröffentlichung einer Zusammenfassung der Reparationsentscheidung in der offiziellen Gazette, einer überregionalen Tageszeitung und auf einer offiziellen Webseite. Darüber hinaus ordnete der Gerichtshof die Wiederaufnahme der strafrechtlichen Ermittlungen durch den beklagten Staat an, der über alle ergriffenen Maßnahmen binnen sechs Monaten zu berichten habe. Diese weit reichenden Rechtsfolgen gründen in Art. 27 Abs. 1 des Errichtungsprotokolls, der dem Gerichtshof gestattet, jedwede Maßnahmen anzuordnen, die die festgestellten Menschenrechtsverletzungen ausgleichen. Diese Kompetenz geht weit über die des EGMR hinaus, dem grundsätzlich nur die Festsetzung von Kompensationszahlungen (Art. 41 EMRK) gestattet ist.

Der Fall Konaté gegen Burkina Faso

Der Beschwerdeführer, ein burkinischer Journalist und Chefredakteur der Wochenzeitung L‘Ouragan, war vom Ouagadougou High Court mit Urteil vom 29. Oktober 2012 wegen Verleumdung zu einer 12-monatigen Freiheitsstrafe, einer Geldstrafe und Schadensersatzleistungen verurteilt worden, weil er in mehreren Artikeln den Generalstaatsanwalt von Burkina Faso mit Straftaten wie Geldfälschung und Geldwäsche in Zusammenhang gebracht und ihn als „Saboteur der Justiz“ bezeichnet hatte. Außerdem hatte das Gericht das Erscheinen von L’Ouragan für die Dauer von sechs Monaten verboten. Der Beschwerdeführer machte unter anderem eine Verletzung des Rechts auf Presse- und Meinungsfreiheit geltend.

Der Gerichtshof untersuchte hier eingehend und unter Rekurs auf in der Rechtsprechung des EGMR und des IAGMR entwickelte Leitlinien, ob die der Verurteilung und den sonstigen Sanktionen zugrunde liegenden nationalen Gesetze dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und kam zu dem Schluss, der beklagte Staat habe nicht hinreichend dargelegt, dass die Verhängung von Freiheitsstrafe ein notwendiges Mittel zur Verteidigung der geschützten Rechtsgüter – der Ehre und Reputation von Meinungsäußerungen betroffener Personen – darstelle: “Apart from serious and very exceptional circumstances, for example incitement to international crimes, public incitement to hatred, discrimination or violence or threats against a person or a group of people, because of specific criteria such as race, colour, religion or nationality, the Court is of the view that the violations of laws on freedom of speech and the press cannot be sanctioned by custodial sentences (…).“ Bemerkenswert ist dabei, dass der Gerichtshof – anders als etwa die deutsche Rechtsordnung (vgl. § 188 StGB) – von Verleumdungen oder Beleidigungen Betroffenen, die eine öffentliche Funktion wahrnehmen, eine geringere Schutzwürdigkeit zugesteht. Abschließend wertete der Gerichtshof auch die dem Beschwerdeführer auferlegten Schadensersatzleistungen und das Publikationsverbot für L’Ouragan als Verstoß gegen das Recht auf Presse- und Meinungsfreiheit.

Hinsichtlich der Rechtsfolgenentscheidung ist ferner hervorzuheben, dass der Gerichtshof unter anderem anordnete, die Beschwerdegegnerin habe die angegriffenen Strafvorschriften des nationalen Rechts im Sinne der Entscheidung zu ändern und Verurteilungen zu Freiheitsstrafen aufgrund dieser Vorschriften aufzuheben. Der Gerichtshof verfügt zwar insoweit über keine Kassationskompetenz. Die Anordnung, über den konkreten Fall hinausgehend bestimmte legislative Maßnahmen zu ergreifen und bereits ergangene Verurteilungen aufzuheben, kommt dem aber nahe und unterstreicht die große Reichweite der Rechtsfolgenkompetenz des AfrGRMV.

Der Fall Thomas gegen Tansania

Der Beschwerdeführer war am 30.06.1998 in Abwesenheit – er hatte sich krankheitsbedingt in stationärer Behandlung befunden – wegen bewaffneten Raubs zur Freiheitsstrafe von 30 Jahren verurteilt worden. Nachdem die Berufung gegen das Urteil durch den High Court als unbegründet verworfen worden war, war ab dem 23.03.2000 die Einlegung von Revision zum Supreme Court mehrfach aufgrund nicht eingehaltener Förmlichkeiten und dem Beschwerdeführer nicht zur Verfügung gestellter Gerichtsprotokolle gescheitert. Erst am 06.06.2008 – also nach mehr als 8 Jahren – hatte das Revisionsgericht die Revision angenommen und am 29.05.2009 schließlich als unbegründet verworfen, ohne dass der Beschwerdeführer in diesem Verfahren anwaltlich vertreten gewesen war. Mit seiner Menschenrechtsbeschwerde rügte der Beschwerdeführer die lange Verfahrensdauer vor den nationalen Gerichten, das Vorenthalten von Dokumenten sowie Verfahrensfehler, namentlich eine Einschränkung seines Rechts auf effektive Verteidigung.

Der Gerichtshof gelangte hier unter Art. 7 AfrChRMV zur Feststellung einer Verletzung des Rechts auf effektive Verteidigung, des Beschleunigungsgebots, des Rechts auf Prozesshilfe sowie im Hinblick auf einige Aspekte der Beweiswürdigung des Rechts auf ein faires Verfahren. Eine Verletzung des Freiheitsrechts (Art. 6 AfrChRMV) vermochte der Gerichtshof hingegen nicht festzustellen, da ein offenkundiges Verweigern von Rechtsstaatlichkeit (flagrant denial of justice) nicht zu erkennen sei. Konsequenter Weise verfügte der Gerichtshof in der Rechtsfolgenentscheidung – entgegen der deutlichen Kritik in dem von einer Richterin und einem Richter vertretenen Sondervotum – auch nicht die Freilassung des Beschwerdeführers. In allen Prüfungspunkten bezog sich der Gerichtshof auch hier ausführlich auf die Judikatur des EGMR und des IAGMR.

In allen dargestellten Entscheidungen – wie auch bereits in dem Urteil Mtikila gegen Tansania – zeigt sich, dass der AfrGRMV sowohl unter dem Gesichtspunkt des Zugangs zur Gerichtsbarkeit als auch in der Behandlung der materiellrechtlichen Fragen um Lösungen bemüht ist, die für die Bürgerinnen und Bürger Afrikas einen echten Zugewinn an Rechtsstaatlichkeit und Gerechtigkeit bedeuten. Dass gerade der Fall Thomas gegen Tansania Vorbildcharakter für viele weitere Beschwerden gegen rechtsstaatliche Defizite in Strafverfahren haben wird, zeichnet sich schon jetzt unter der Vielzahl weiterer bereits anhängiger Beschwerden ab. Mit den vom AfrGRMV postulierten Maßstäben, die sich offen an den vom EGMR und IAGMR entwickelten orientieren, wird den betroffenen Afrikanischen Staaten ein neues Maß an Sorgfalt bei hoheitlichen Eingriffen in Individualrechte abverlangt. Mittel- bis langfristig werden auf diese Weise neue rechtsstaatliche Standards herausgebildet, die nicht nur über Rechtsanwendung und Gesetzgebung auf das jeweilige nationale Recht zurückwirken, sondern darüber hinaus eine Breitenwirkung für den gesamten Rechtskreis entfalten werden.

Der Austritt Ruandas

Dass es dabei nicht ohne Enttäuschungen und Rückschläge abgeht, zeigt das Beispiel Ruandas. Ruanda zählte 1998 zu den ersten Staaten, die das Errichtungsprotokoll für den Gerichtshof zeichneten. Die Ratifizierung des Protokolls erfolgte 2003. 2013 gab der Staat, der im Zusammenhang mit Entwicklungshilfeprojekten besonders seit dem Wiederaufbau nach dem Genozid von 1994 gerne als Vorzeigepartner apostrophiert wird, die Beitrittserklärung zu dem wirkmächtigen Individualbeschwerdeverfahren ab. Am 01.03.2016 zog Ruanda überraschend seine Beitrittserklärung zurück (vgl. The EastAfrican, Artikel vom 05.03.2016). Als offizielle Begründung dafür wurde das Wiedererstarken der nationalen Justiz genannt, das eine Inanspruchnahme des AfrGRMV durch Rechtsuchende hinfällig mache. Auffällig ist allerdings die Koinzidenz der Rücknahme mit dem nur drei Tage später angesetzten Verhandlungsbeginn vor dem AfrGRMV über einen besonders heiklen Fall:

In Ingabire Victoire Umuhoza gegen Ruanda wendet sich die Beschwerdeführerin gegen ihre strafrechtliche Verurteilung u. a. wegen Leugnung des Genozids und staatsgefährdender Aktivitäten. Die Beschwerdeführerin, die seit 1994 im niederländischen Exil gelebt hatte und Vorsitzende einer demokratischen Partei ist, wollte nach ihrer Rückkehr 2010 in den Präsidentschaftswahlen gegen Präsident Kagame antreten. Nach ihren öffentlichen Forderungen, auch Tutsis, die sich im Zusammenhang mit dem Völkermord schwerer Verbrechen an Hutus schuldig gemacht hatten, zur Verantwortung zu ziehen, wurde sie u. a. auf der Grundlage der ruandischen Genocide Denial Laws strafrechtlich verfolgt und ihrer Partei die Registrierung für die Wahlen verwehrt. Die Beschwerdeführerin wurde schließlich vom High Court zur Freiheitsstrafe von acht Jahren verurteilt; auf ihre Revision erhöhte der Supreme Court die Strafe auf 15 Jahre.

Der Gesichtspunkt von durch die Volksgruppe der Tutsi an den Hutus verübter Vergeltungstaten, das ist zu ergänzen, war international schon früher Anlass von Kritik, namentlich an der Arbeit des Internationalen Strafgerichtshofs der Vereinten Nationen für den Völkermord in Ruanda, der ausschließlich Verfahren gegen Hutus führte (vgl. dazu etwa Behrendt, Die Verfolgung des Völkermordes in Ruanda durch internationale und nationale Gerichte, 2005, S. 228 f.). Für Aufsehen und Widerstand der Regierung Ruandas sorgte ferner ein UN-Sonderbericht von 2010, in dem berichtet wurde, dass es im Nachgang des Völkermords zu systematischen Massakern an Hutus durch Tutsis gekommen war. Die ruandische Regierung hatte damals versucht, die Veröffentlichung des Berichts zu verhindern, woraufhin dieser nochmals überarbeitet wurde (vgl. Human Rights Watch, Mitteilungen vom 01.10.2010). Eine Verhandlung der nationalen Genocide Denial Laws vor dem AfrGRMV würde nun, so viel ist klar, zentralen Anliegen der ruandischen Regierung zuwiderlaufen (vgl. näher Yakaré-Oulé Jansen, Denying Genocide or Denying Free Speech? A Case Study of the Application of Rwanda’s Genocide Denial Laws, Northwestern Journal of International Human Rights, Volume 12, Issue 2, 2014, 191 ff.).

Welche rechtlichen Folgen die Rücknahme der Beitrittserklärung hat, ist noch ungeklärt. Während teilweise vertreten wird, der Beitritt zum Individualbeschwerdeverfahren könne isoliert gar nicht revidiert werden, geht Ruanda offensichtlich davon aus, die Rücknahme lasse rückwirkend die Zuständigkeit des Gerichtshofs entfallen. Da eine Zuständigkeit zum Zeitpunkt der Rechtshängigkeit aber gegeben war, ist das keineswegs selbstevident. Andernfalls könnten auch in der Hauptsache bereits verurteilte Staaten vor dem Erlass einer Rechtsfolgenentscheidung dem Gerichtshof seine Zuständigkeit entziehen, um den Konsequenzen der Verurteilung zu entgehen. Die für den 04.03.2016 terminierte Beratung hat jedenfalls, wenngleich ohne Beteiligung von Vertretern Ruandas, stattgefunden.

Erforderlichkeit stärkeren bilateralen Engagements

Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ist das Vorgehen Ruandas bei allem Verständnis für seine besondere historische Situation inakzeptabel. Gerade eine neutrale Einrichtung wie der AfrGRMV wäre in der Lage, dem hier gegebenen Interessenkonflikt zwischen Meinungsfreiheit und Fragen nationaler Identität und Sicherheit angemessen Rechnung zu tragen. Das Vorgehen Ruandas zeigt aber vor allem, dass die Etablierung supranationaler Einrichtungen zum Schutz der Menschenrechte nicht nur eine langwierige, sondern auch fragile Angelegenheit ist. Immerhin acht der insgesamt 30 Mitgliedstaaten hatten bis zum Austritt Ruandas das Individualbeschwerdeverfahren akzeptiert. Dabei war besonders seit 2010 – auch aufgrund der großen Anstrengungen des Gerichtshofs und seiner Partner, für Vertrauen in seine Tätigkeit zu werben – eine vielversprechende Entwicklung festzustellen. Machte das Beispiel Ruandas Schule, würde dies einen herben Rückschlag bedeuten. Ein Schicksal wie das des Gerichtshofs der regionalen afrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft SADC, dessen Tätigkeit nach mehreren Judikaten gegen Zimbabwe im Jahr 2010 suspendiert wurde, erscheint zwar derzeit nicht nahe liegend, steht aber als Mahnmal inmitten.

Schlagen wir den Bogen zu den einleitenden Bemerkungen: Wünschenswert wäre es angesichts der dargestellten gleichermaßen verheißungsvollen wie ernüchternden Entwicklungen, wenn die Tätigkeit von regionalen Einrichtungen zum Schutz der Menschenrechte im Allgemeinen und des AfrGRMV im Besonderen in stärkerem Maße von den Staaten, die langfristig mit dem humanen Exodus aufgrund prekärer Lebensverhältnisse zu kämpfen haben, begleitet würde. So sollte gerade auch – was bislang nicht geschieht – im Rahmen bilateraler Verhandlungen der Beitritt zum Regime des AfrGRMV belohnt und non-compliance kritisiert, wenn nötig – etwa bei der Vergabe von Geldern der Entwicklungshilfe – sanktioniert werden. Die auf diesem Wege erreichbare Etablierung langfristig gewachsener und selbst verantworteter Standards von Rechtsstaatlichkeit ist unbezahlbar. Sie schaffen nicht nur die Grundlage für Respekt vor dem Eigenwert und der Würde des Menschen, ohne die keine Gemeinschaft überdauern kann, sondern auch für Stabilität der Lebensverhältnisse und wirtschaftlichen Wohlstand, die die Hauptmotivatoren für viele Flüchtlinge darstellen, ihr Glück in Europa zu suchen. Im hiesigen Instrumentarium zur nachhaltigen Verhinderung von Flüchtlingsbewegungen werden diese Zusammenhänge noch nicht ausreichend berücksichtigt.

 

 Markus Löffelmann